II SA/Łd 255/13

Dnia 5 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 12 lutego 2013 roku pod pozycją [...]. LS Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...],którą orzeczono o: 1) ustaleniu wysokości odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A, obecnie B, w chwili wywłaszczenia oznaczonej numerem działki 575/1 o pow. 0,1075 ha, a obecnie odpowiadającej działkom 173/1 i 173/2 o łącznej pow. 0,1059 ha w kwocie 724 510 złotych; 2) ustaleniu, że do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania z punktu pierwszego należą: K. K., następca prawny B. J. K. oraz K. Ś., następca prawny A. Ś.; 3) ustaleniu, że przysługujące K. K. odszkodowanie za 1/6 nieruchomości wynosi 120 751,67 złotych i zostanie ono wypłacone przez Skarb Państwa - Starostę [...] jednorazowo w terminie 30 dni od daty, w której decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna; 4) w celu wyliczenia wysokości odszkodowania przysługującego K. Ś. dokonać waloryzacji odszkodowania wypłaconego, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, A. Ś. (poprzednikowi prawnemu K. Ś.) i ustalić, że zwaloryzowana wysokość odszkodowania wynosi 678 518,72 złotych oraz ustalić wysokość odszkodowania przysługującego K. Ś. za 5/6 części nieruchomości w kwocie 603.758,33 złotych; 5) ustaleniu, że w wyniku porównania wysokości określonego w punkcie 3 odszkodowania i waloryzacji części wypłaconego odszkodowania, że odszkodowanie wypłacone zostało K. Ś. w nadmiernej wysokości i zobowiązać ją do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 74 760,39 złotych. Zwrot nadpłaconego odszkodowania winien nastąpić jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, 5) odszkodowanie ustalone w punkcie 2 i 4 podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty; 6) do skutków zwłoki w wypłacie ustalonego odszkodowania oraz zwrotu nadpłaconego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, 7) ustalony w punkcie 4 zwrot nadpłaconego odszkodowania płatny jest na konto Starostwa Powiatowego w S. W uzasadnieniu Wojewoda przypomniał, iż decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] o wywłaszczaniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa zabudowaną nieruchomość położoną w S. przy ul. A. oznaczoną nr 575/1 o pow. 0,1075 ha pod rozbudowę bazy Rejonu Dróg Publicznych w S. Nadto, na podstawie akt złożonych do zbioru dokumentów [...] prowadzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w S. oraz postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] o stwierdzeniu praw do spadku po J. Ś. wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność J. Ś. w 4/6 części oraz B. J. K. i A. Ś. po 1/6 części każde z nich. Obecnie ul. A nosi nazwę B, a działka 575/1 odpowiada działce 173/1 o pow. 0,0670 ha oraz działce 173/2 o pow. 0,0389 ha. Działka 173/1 jest zabudowana i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., natomiast niezabudowana działka 173/2 jest w wieczystym użytkowaniu firmy C sp. z o.o. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania. Po czym decyzją z dnia [...], nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], zaś skarga A. Ś. na decyzję organu drugiej instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA 2176/03 z dnia 18 stycznia 2005r. Dodano, iż w 1983r. zmarła J. Ś., a na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...] spadek po J. Ś. nabył w całości jej syn – A. Ś. W 2002r. zmarła B. J. K., a na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...] spadek po B. J. K. nabyła w całości jej wnuczka – K. K. Ponadto w 2004r. zmarł A. Ś., zaś na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...], w sprawie o sygn. akt [...], spadek po A. Ś. nabyła w całości jego żona – K. Ś. Ponadto wskazano, iż organ pierwszej instancji ustalił, że obecnie spadkobiercami J. Ś., A. Ś. i B. J. K. są: K. Ś. w 5/6 części oraz K. K. w 1/6 części przedmiotowej nieruchomości, po czym wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Odwołanie od tejże decyzji złożyła K. Ś. zarzucając jej: - naruszenie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikające z błędnego uznania, że organ administracji w drodze decyzji zobowiązać może do zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość po stwierdzeniu nieważności decyzji w części ustalającej odszkodowanie; - naruszenie art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. wynikające z oparcia decyzji na opinii rzeczoznawcy majątkowego ustalającej wartość nieruchomości na dzień inny niż dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu; - naruszenie art. 5 u.g.n. wynikające z oparcia decyzji na waloryzacji przeprowadzonej w inny sposób, niż wskazany przez ten przepis. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że aktualne stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że waloryzację odszkodowania rozumieć należy wyłącznie jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji. W konkluzji opisanej części odwołania stwierdzono, że zobowiązanie skarżącej do zwrotu części odszkodowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Następnie odwołująca się wskazała, że w rozpatrywanej sprawie organ powinien zająć stanowisko, czy byli właściciele nieruchomości (ich spadkobiercy) są uprawnieni do otrzymania dodatkowej kwoty odszkodowania, czy też obowiązek zapłaty został zrealizowany. Ponadto zwrócono uwagę, że z niewiadomych przyczyn przyjęto współczynnik korygujący 0.75 %, w istocie obniżając wartość nieruchomości - w żaden sposób stanowiska swojego nie uzasadniając. Przywołano również art. 5 u.g.n. wskazując, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości, a tego sposobu biegły nie zastosował. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż sentencja decyzji organu pierwszej instancji podzielona została na części oznaczone punktami, przy czym organ dwa elementy sentencji oznaczył tym samym punktem - 5. Jednocześnie w drugiej części rozstrzygnięcia objętego punktem 5. wskazał, że odszkodowanie ustalone w punktach 2 i 4 podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Tymczasem punkt 2 nie rozstrzyga w przedmiocie ustalenia odszkodowania lecz wskazuje krąg osób uprawnionych do odszkodowania. W punkcie 4 wskazano natomiast wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] oraz wysokość odszkodowania przysługującego K.Ś. za 5/6 części nieruchomości, zaś rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) jest kwintesencją orzeczenia, zatem musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, zatem w ocenie organu odwoławczego opisane rozstrzygnięcie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Następnie zwrócono uwagę na ustalenia poczynione przez organ w zakresie wypłaty odszkodowania. Starosta wskazał, że A. Ś. oświadczył podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 lutego 1997r., że otrzymał od Skarbu Państwa odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia 5/6 części nieruchomości. Fakt odbioru odszkodowania przez A. Ś. potwierdziła również jego żona K. Ś. podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 kwietnia 2011r. Dalej organ podniósł, że nie znalazł dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania B.J. K., a brak dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania nie oznacza, że nie istnieją inne dowody, na podstawie których możliwe będzie faktyczne ustalenie czy wypłata na rzecz uprawnionych miała miejsce, czy nie. Należą do nich m.in. dowody osobowe, na podstawie których ustalono, że odszkodowanie w wysokości 5 304 099 złotych za udział wynoszący 5/6 zostało wypłacone. Podniesiono także, że B. K. zmarła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania i w przeciwieństwie do A. Ś. nie brała udziału w rozprawach i nie składała oświadczeń we wcześniejszych postępowaniach związanych z w/w decyzją z dnia [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Przypomniano, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] wskazał, że podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 lutego 1997r. w związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] H. K. (inspektor rejonowy w Urzędzie Rejonowym w S.) oświadczyła, że "inwestycja realizowana przez RDP była inwestycja planowaną i niezbędne środki zostały zabezpieczone. Świadczy o tym niezwłoczne wypłacenie odszkodowania oraz przystąpienie inwestora do realizacji planowanej inwestycji. Organ odwoławczy poddał pod rozwagę Starosty przesłuchanie H. K. na okoliczność wypłaty odszkodowania, jednak - jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji – H. K. zmarła w 2010r. Nadto wskazano, że w protokole z dnia 12 kwietnia 2011r. E. K. (w okresie wywłaszczenia księgowa w Zarządzie Gospodarki Terenami w S.) pouczona o odpowiedzialności wynikającej z art. 233 Kodeksu Karnego zeznała, że kwota odszkodowania została podjęta przez B. K. Wskazała, że kwota odszkodowania była wysoka, a gdy B. K. wróciła do kraju nie upłynął jeszcze okres pięcioletni umożliwiający podjęcie wypłaty odszkodowania. Ponadto rodzina wiedziała o wywłaszczeniu nieruchomości i przekazaniu pieniędzy do banku. Stwierdziła, że państwo Ś. odebrali odszkodowanie. Również A. B. (w okresie wywłaszczenia kierownik Zarządu Gospodarki Terenami w S.) pouczony o odpowiedzialności wynikającej z art. 233 Kodeksu Karnego zeznał, że niezrozumiałe jest, żeby w ciągu pięciu lat nie odebrano odszkodowania lub aby się o nie nawet nie upomniano. Podniósł, że B. K. po powrocie do kraju nie podjęła żadnych czynności prawnych, aby otrzymać odszkodowanie jeśli go nie podjęła. Nie informowała także organu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, że tego odszkodowania nie podjęła. A. B. oświadczył, że pracował w dziale Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w S. do końca września 1991r. Wyjaśniono, iż po upływie terminu przechowywania dowodów księgowych nie można skutecznie powoływać się na ich brak, stąd rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii oprzeć należy na innych dowodach. Zatem wobec upływu terminu przechowywania dokumentów oraz niepewnej mocy dowodowej zeznań stron postępowania organ powinien szczegółowo odnieść się do treści przytoczonych zeznań i ocenić ich moc dowodową. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu. Zwrócono należy uwagę na oświadczenia świadków, z których wynika, iż kontrolę nad wypłatą odszkodowań prowadził Narodowy Bank Polski, gdzie przekazywano dyspozycję wypłaty odszkodowań wraz z załączoną decyzją oraz opiniami biegłych. Wskazano, iż w archiwalnych aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 22 grudnia 1982r. w którym wskazano: odszkodowanie płatne z konta prowadzonego przez NBP o/w S. na rzecz m.in. B. K. Wobec podniesionej przez świadków w zeznaniach nieznajomości procedury bankowej dotyczącej wypłaty odszkodowania oraz roli jaką odgrywał w wypłacie NBP, organ powinien rozważyć przesłuchanie stosownych świadków uczestniczących w tej procedurze na opisanym etapie. Jednocześnie wskazano, że organ zwrócił się do Urzędu m. st. W. o przesłuchanie m.in. przebywającej w okresie toczącego się postępowania pod [...] adresem zamieszkania, gdzie była kierowana korespondencja pełnoletniej córki B. K. oraz jej brata A. K. W protokole przesłuchania z dnia 6 lipca 2011r. B. K. zeznała, że zaprzecza jakoby jej mama miała wiedzę o przyznaniu odszkodowania, iż nie odbierała go, ona ani jej brat, gdyż nie posiadali wiedzy o toczącym się postępowaniu ani o przyznaniu odszkodowania. Tymczasem w archiwalnych aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, gdzie figuruje podpis: "B. K.". Wobec powyższych rozbieżności organ powinien rozważyć przesłuchanie ww. osób na przywołaną okoliczność. Poza tym zwrócono uwagę, że w odwołaniu od decyzji wskazano, iż zobowiązanie skarżącej do zwrotu części odszkodowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Organ pierwszej instancji w myśl art. 107 k.p.a. rozpatrując sprawę ponownie powinien odnieść się do kwestii pomniejszenia ustalonego odszkodowania. Starosta winien wziąć pod uwagę ww. wytyczne wynikające z orzeczeń sądów administracyjnych i na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ważąc moc i wiarygodność poszczególnych dowodów mających znaczenie dla sprawy zgodnie z doświadczeniem życiowym i regułami logicznego myślenia ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Następnie stosownie do wyników postępowania należy rozstrzygnąć sprawę mając na uwadze, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) jest kwintesencją orzeczenia, zatem musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone ustalenia nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania uregulowanego art. 136 k.p.a., a dokonanie ich przez Wojewodę prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Powyższą decyzję K. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzji tej zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji podczas gdy wyżej wymieniona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyczerpująco wyjaśniona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w szczególności zeznań świadków E. K. i A. B., co do okoliczności rzekomego podjęcia przez B. K. - babcię skarżącej kwoty odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A., obecnie B, w chwili wywłaszczenia oznaczonej numerem działki 571/1, o pow. 0,1075 ha, a obecnie odpowiadającej działkom 173/1 i 173/2 o łącznej pow. 0,1059 ha, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przez wydanie skarżonej decyzji przy całkowitym pominięciu słusznego interesu strony; 3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania dlaczego organ daje zeznaniom świadków E. K. i A. B. tak dużą wartość dowodową, że w kontekście zebranego całego materiału dowodowego uzasadniają one skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 4) art.12 k.p.a., poprzez opieszałe działanie organu, ze zbędną zwłoką w załatwieniu sprawy, wbrew zasadzie ogólnej prawdy materialnej, co skutkuje błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy przez organ. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Starosta [...] przeprowadził wszystkie czynności dowodowe, wskazane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...],[...], uchylającej wcześniejszą decyzję Starosty [...], mające na celu ustalenie, czy B. K. zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wówczas to Wojewoda [...] wskazał w sposób jednoznaczny, bez dodatkowej interpretacji, jakie czynności należy jeszcze w sprawie wykonać. Należy podzielić stanowisko Starosty [...], że ze względu na znaczny upływ czasu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, mające na celu odszukanie śladu wypłaty odszkodowania nie przyniosło rezultatów, co implikuje do stwierdzenia, że brak jest dowodów aby odszkodowanie w wysokości 384 340 złotych zostało kiedykolwiek wypłacone dla uprawnionej B. K. Ponadto, z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: B. K., A. K. oraz M. K. zdaniem skarżącej wynika, że B. K. nie otrzymała żadnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co więcej nie miała takiej wiedzy aby postępowanie o odszkodowanie się toczyło. Nadto wskazano, że nawet gdyby B. K. miała wiedzę dotyczącą decyzji wywłaszczeniowej to nie oznacza to, iż odebrała przysługujące jej odszkodowanie. Powyższe nabiera większego znaczenia, biorąc pod uwagę fakt, że jak wynika z akt niniejszego postępowania, B. J. K. nie była informowana o wywłaszczeniu nieruchomości i przysługującym jej z tego tytułu odszkodowaniu. Nadto, w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego odbiór sumy należnego odszkodowania przez B. J.K., ani przez osobę przez nią upoważnioną, a zeznania świadków E. K. i A. B. nie potwierdzają w żadnym stopniu faktu odebrania przez B. K. odszkodowania. Przypomniano, iż E. K. na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012r. zeznała: "na pytanie czy Pani K. posiada wiedzę, czy Pani B. J. K. podjęła odszkodowanie, Pani K. odpowiada, że nie. Przedstawiciel GDDKiA zapytał Panią K., czy była możliwość odebrania pieniędzy przez inną osobą o takim samym imieniu i nazwisku. Pani K. odpowiedziała, że nie. W dyspozycji wypłaty był podawany numer dowodu osobistego oraz imiona rodziców. Przedstawiciel Pani K. K. zapytał Panią E.K. czy posiada wiedzę, aby NBP informował organ w przedmiocie, iż kwota odszkodowania nie została podjęta przez uprawnionego. Pani K. odpowiedziała, że nie. Pani . pracowała w ZGT do połowy 1984r". Wskazano, iż fragment zeznań na które powołuje się Wojewoda [...] jest wyrywkiem zeznań Pani K. złożonych w dniu 12 kwietnia 2011r., oderwanym od części wskazanej powyżej. Nadto, treść zeznań świadka, przytoczonych przez Wojewodę [...], w świetle całości złożonych zeznań jest zdaniem strony osobistą opinią, oceną i przypuszczeniem - domysłem Pani E. K., że taka kwota odszkodowania, która zdaniem świadka była kwotą wysoką, została podjęta przez Panią K., gdyż jak Pani B. K. wróciła do kraju, nie upłynął okres pięcioletni umożliwiający podjęcie wypłaty odszkodowania. Ponadto wskazano, iż fakt, że rodzina wiedziała o wywłaszczeniu nieruchomości i przekazaniu pieniędzy do banku nie oznacza, że sama uprawniona miała także taką wiedzę i podjęła przyznane jej odszkodowanie. Natomiast w odniesieniu do zeznań A. B. podkreślono, że również ten świadek nie potwierdził faktu odebrania odszkodowania przez B. K. Co więcej, świadek wskazał, że: "Pani K. po powrocie do kraju nie podjęła żadnych czynności prawnych, aby otrzymać odszkodowanie, jeśli go nie podjęła. Nie informowała także organu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, że tego odszkodowanie nie podjęła". Powyższe, w ocenie skarżącej implikuje do stwierdzenia, iż B. K. nie miała wiedzy o przyznanym odszkodowaniu, dlatego go nie podjęła. Ponadto, odebranie odszkodowania jest prawem przysługującym stronie, a nie obowiązkiem. Dodatkowo pod rządami poprzedniej ustawy wywłaszczeniowej, prawo to nie podlegało przedawnieniu. Uprawniona nie miała również obowiązku informowania organu o niepodjęciu odszkodowania. W związku z powyższym, fakt braku aktywności ze strony B. K. nie może być dowodem na podjęcie odszkodowania. Należy także wskazać, iż zarówno zeznania świadka E. K., jak i A. B. w pewien sposób się uzupełniają i są spójne. Oboje są zaskoczeni, że tak wysoka kwota nie została podjęta. Oboje świadkowie nie potwierdzili jednoznacznie, aby B. K. podjęła odszkodowanie. Wobec tego, w ocenie skarżącej Wojewoda [...], błędnie oceniając zeznania świadków E. K. i A. B., naruszył zasady z art.7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co spowodowało w konsekwencji uchylenie decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto podniesiono, iż ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu, który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.. W odczuciu skarżącej fakt wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji jest złą wolą organu, co do pozytywnego rozpatrzenia roszczeń K. K. Wojewoda [...] wbrew zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art.12 k.p.a. dopuszcza się opieszałości w swoim działaniu, bowiem postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości toczy się już kilka lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień przepisom procesowym, które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A., obecnie B, w chwili wywłaszczenia oznaczonej numerem działki 575/1 o pow. 0,1075 ha, a obecnie odpowiadającej działkom 173/1 i 173/2 o łącznej pow. 0,1059 ha w kwocie 724 510 złotych; ustaleniu, że do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania z punktu pierwszego należą: K. K., następca prawny B.J.K. oraz K. Ś., następca prawny A. Ś.; ustaleniu, że przysługujące K. K. odszkodowanie za 1/6 nieruchomości wynosi 120 751,67 złotych i zostanie ono wypłacone przez Skarb Państwa - Starostę [...]; oraz o rozliczeniu, po zwaloryzowaniu odszkodowania wypłaconego poprzednikowi prawnemu K. Ś. i częściowym jego zwrocie. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ stało się głównym zarzutem procesowym skargi i kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień dotyczących istoty i wykładni wskazanego przepisu. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania. Stosownie zatem do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011r., str. 518-519). Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie (zob. j.w.) jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co należy wyraźnie zaakcentować. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszo instancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1065/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, jak zaakcentowano to już wyżej, z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie, niewątpliwie rzutując na sprawność postępowania. Zaznaczyć także należy, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., stanowiącego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji, przy czym niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ wyższej instancji jedynie do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Nakłada to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji przepisów, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli dla jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a. Odnosząc te rozważania natury ogólnej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie sposób odmówić słuszności argumentom skargi, iż Wojewoda uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. a nadto, jak wywiedziono to wyżej, również w art. 8 i 12 K.p.a. W szczególności nie wykazano w sposób przekonujący, że zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a. było niezasadne i niecelowe. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, a w sytuacji uznania istniejącego materiału za budzący wątpliwości lub niepełny, Wojewoda mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Wskazane przez organ drugiej instancji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia i procedowania Starosty nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym. Również powołane przez organ drugiej instancji okoliczności nie mają na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, a także który naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W szczególności dotyczy to prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia w zakresie oznaczenia przez organ pierwszej instancji dwóch elementów sentencji tym samym punktem – 5, a także jednoczesnego rozstrzygnięcia objętego punktem 5, w którym wskazano, że odszkodowanie ustalone w punktach 2 i 4 podlega waloryzacji na dzień zapłaty, podczas gdy punkt 2 nie rozstrzyga w przedmiocie ustalenia odszkodowania lecz wskazuje krąg osób uprawnionych do odszkodowania. Dotyczy to również zastrzeżeń Wojewody, iż w punkcie 4 wskazano wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] oraz wysokość odszkodowania przysługującego K.Ś. za 5/6 części nieruchomości, podczas gdy rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) winno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Te nieprawidłowości niewątpliwie mogły być skorygowane rozstrzygnięciem drugo instancyjnym Podobnie ocenić należy argumentację Wojewody, co do konieczności dalszego wyjaśniania okoliczności, czy zostało wypłacone odszkodowanie B. K., a tym samym konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w tymże zakresie. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się w zasadzie do opisu części historycznej przebiegu sprawy, przytoczenia stanowiska zajętego w pismach procesowych, oświadczeniach przesłuchanych w trakcie postępowania świadków, zaś takie zachowanie organu odwoławczego uznać należy za niewystarczające, bowiem Wojewoda zobligowany był do samodzielnej oceny wartości dowodowej tych wypowiedzi, każdego dowodu z osobna i wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, ewentualnie do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego w trybie ar. 136 k.p.a. W szczególności brak jest przeszkód dla dokonania prawidłowej oceny ( o ile zdaniem Wojewody jest to niezbędne) przeprowadzonych już dowodów z zeznań świadków: E. K., A. B., a przede wszystkim B. K., a jeżeli okazałoby się to niezbędne do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które miałoby szansę przyczynić się do należytego wyjaśnienia stanu sprawy. Dopiero wtedy organ odwoławczy będzie mógł podjąć rozstrzygnięcie zgodne z wymogami przewidzianymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrywaniu sprawy (przeprowadzać dowodów, oceniać tych dowodów oraz rozstrzygać za organ) lecz jedynie kontroluje ich legalność, czyli sprawdza czy organy prowadziły sprawę nie naruszając przepisów k.p.a. oraz czy właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. W konsekwencji zdaniem Sądu uchybienia procesowe wskazywane przez Wojewodę nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bądź też mogły być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, stąd też należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że kwestionowane rozstrzygniecie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewoda winien wyjaśnić i ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w ramach ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzone dowody, a jeżeli uzna za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego, rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji co do istoty sprawy mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Po myśli art. 152 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku, stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. W punkcie 4, stosownie do treści art. 225 p.p.s.a. orzeczono zaś o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego, wobec wniesienia go w kwocie przewyższającej wpis należny (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2293 ze zm.) B.A.