I SA/Sz 1260/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności za zalesianie gruntów rolnych na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. i Miasta K. z siedzibą w K. z dnia [...] r. nr [...], II. uchyla decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. i Miasta K. z siedzibą w K z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności na zalesienie na rok 2009, III. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej zwanej "Agencją", wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 11a, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia 21 czerwca 2011 r. o nr [...], którą odmówiono producentowi rolnemu - B. Z. wypłaty płatności na zalesianie gruntów ornych na rok 2010. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie następujących ustaleń faktycznych: Producent rolny jest właścicielem nieruchomości rolnych, które nabył w drodze dziedziczenia po zmarłej w dniu [...] r. żonie – Z. Z., która realizowała plan zalesienia z dnia 8 grudnia 2004 r., na podstawie decyzji z dnia 27 marca 2006 r. nr [...], którą przyznano jej płatności na zalesianie gruntów ornych. W dniu 27 stycznia 2010 r. producent rolny wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2009, objętych wnioskiem zmarłej żony. Wobec tego, że wniosek został złożony z uchybieniem 35-dniowego terminu określonego w § 11a ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] odmówił przyznania płatności na zalesianie na rok 2009. W dniu 23 czerwca 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] wpłynął wniosek producenta rolnego o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010. W sekcji VI tego wniosku producent oświadczył, że kontynuuje program zalesiania gruntów rolnych na podstawie decyzji z dnia 27 marca 2006 r. nr [...], zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia z dnia 8 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] ww. decyzją z dnia 21 czerwca 2011 r. odmówił wypłaty płatności na zalesianie na rok 2010. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że wniosek o wypłatę płatności nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, gdyż decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. odmówiono producentowi rolnemu przyznania płatności na zalesianie wobec niedopełnienia procedury jej przejęcia na rok 2009 po zmarłym producencie rolnym. W odwołaniu od decyzji producent rolny podniósł zarzut naruszenia przepisów § 11a rozporządzenia poprzez pozbawienie go możliwości kontynuowania planu zalesiania po zmarłej żonie i wypłaty dochodu utraconego wskutek zalesienia gruntów rolnych, wyłączonych w ten sposób z uprawy rolniczej. Nadto, producent wskazał, że uprawę leśną kontynuuje. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że w związku z uchybieniem terminowi, o którym mowa w § 11a rozporządzenia, producent rolny nie wszedł do toczącego się postępowania o przyznanie płatności na zalesianie w miejsce zmarłej żony, a argumentacja że wniosek o płatność obejmuje przyznanie płatności na okres jedynie jednego roku, jest nietrafiona, zaś uznanie, iż producent rolny skutecznie przejął możliwość uzyskiwania płatności zalesieniowych po zmarłej żonie, pomimo uchybienia terminowi, prowadziłoby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, jak również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej - zasadą konkurencyjności. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, producent rolny wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia 16 sierpnia 2011 r., domagając się jej uchylenia jak też poprzedzającej go decyzji organu I instancji. W skardze, podobnie jak w odwołaniu, skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu § 11a ww. rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak prawidłowego złożenia wniosku o przyznanie płatności obejmującego płatność, której dotyczył wniosek o płatność złożony przez poprzedniego właściciela nieruchomości, powinien skutkować odmową wypłaty płatności na zalesienie za kolejne lata realizacji programu zalesiania gruntów rolnych, podczas gdy z wykładni wskazanego przepisu wniosek taki nie wynika. Uzasadniając skargę, skarżący przywołał warunki uzyskania dofinansowania, określone w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia stwierdzając, że dla korzystania z dofinansowania w postaci premii zalesieniowej konieczne jest coroczne składanie wniosków o przyznanie płatności, co oznacza, że decyzja o przyznaniu premii nie rozstrzyga o korzystaniu z dofinansowania przez cały okres realizacji programu zalesiania, a w związku z sukcesywnym wypłacaniem premii zalesieniowej, prowadzone są kolejno postępowania administracyjne, z których pierwsze, zainicjowane wnioskiem składanym na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, zakończone jest decyzją o przyznaniu płatności, natomiast kolejne postępowania, inicjowane wnioskami o wypłatę płatności w danym roku, kończone są decyzjami o wypłacie płatności za dany rok. Postępowania te są postępowaniami odrębnymi, każde z nich jest inicjowane przez stronę, a następnie kończone przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie jest natomiast prowadzone jedno postępowanie, toczące się przez cały okres korzystania z premii zalesieniowej. Następnie, skarżący przywołał brzmienie § 11a rozporządzenia, regulującego zagadnienie następstwa prawnego w stosunku do nieruchomości rolnych objętych płatnościami na zalesianie, i wyraził stanowisko, że wobec tego, iż płatność przyznawana jest w istocie na okres jednego roku, to niezłożenie w terminie wniosku, o którym jest mowa w § 11a rozporządzenia, nie może skutkować odmową przyznania płatności w kolejnym roku, czy następnych latach. Natomiast, odmienna wykładnia wskazanego przepisu, przyjęta przez organy Agencji, prowadząca do uznania, że przepis ten przewiduje skutek w postaci niedopuszczalności przyznania płatności za zalesianie w latach kolejnych, stoi w rażącej sprzeczności z celem regulacji zmierzającej do promowania zalesiania nieużytków rolnych. Wniosek taki, według skarżącego, nie wynika ani z prawidłowej wykładni § 11a rozporządzenia, ani też z innych zawartych w rozporządzeniu przepisów. Skarżący podkreślił także, że w wyniku uchybienia terminowi do złożenia wniosku nie uzyskał płatności na zalesianie za rok 2009, ale kontynuuje on uprawę leśną i spełnia wszelkie warunki do przyznania płatności w latach kolejnych, a zatem także w 2010. Według skarżącego, odmowa przyznania płatności na zalesianie, w sytuacji w której kontynuuje on uprawę leśną i - na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - ma obowiązek jej kontynuowania, doprowadzi w rzeczywistości do realizowania przez niego zadań o charakterze publicznoprawnym na własny koszt. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Agencji, nie podzielił zasadności podniesionych w niej zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 874/11 oddalił skargę skarżącego, wyrażając pogląd, że brak prawidłowego złożenia - na podstawie przepisu art. 11a rozporządzenia - wniosku o przyznanie płatności obejmującego płatność, której dotyczył wniosek o płatność złożony przez poprzedniego właściciela nieruchomości, skutkuje odmową wypłaty płatności na zalesienie za kolejne lata realizacji programu zalesiania gruntów rolnych. Sąd wyraził także pogląd, że decyzja Kierownik Biura Powiatowego Agencji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] odmawiająca skarżącemu przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2009 jest ostateczna, gdyż skarżącemu nie udało się doprowadzić do jej uchylenia, bowiem odwołanie od decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 872/10 oddalił skargę skarżącego na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia 7 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II GSK 680/12 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu wyroku sąd kasacyjny wskazał, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji nie mógł być z punktu widzenia podstaw do rozpoznania, to jest: materiału faktycznego i dowodowego, uznany za wystarczający do rozstrzygnięcia. Sąd I instancji do podstawy orzekania przyjął bowiem ostateczność decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r. odmawiającej przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2009 z odwołaniem się do braku uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 872/10 na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia 7 września 2001 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Według sądu kasacyjnego, o ile więc sąd I instancji przyjął, że wniosek ten został złożony z odwołaniem, a odwołanie nie zostało do tej pory rozpatrzone z uwagi na rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu, to - zgodnie z art. 134 k.p.a. - rozpoznanie wniosku bez dalszej oceny złożonego odwołania nie czyni decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 16 k.p.a. Dopiero rozstrzygnięcie - na podstawie art. 134 k.p.a. - o niedopuszczalności odwołania objęte zaskarżalnością jako kończące postępowanie zamyka postępowanie odwoławcze. Nadto, według sądu kasacyjnego, to błędne ustalenie sądu I instancji miało istotny i bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania temu sądowi. Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. Dyrektor Oddziału Agencji poinformował, że ostatecznym (i prawomocnym) postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2009. Do pisma załączono odpis postanowienia. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. skarżący wyjaśnił, że zmarła żona otrzymywała płatności na zalesienie, w tym 20-letnią, już od 2004 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w innym składzie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zasadnicza istota powstałego w sprawie sporu dotyczy oceny, czy prawidłowo organy Agencji odmówiły skarżącemu wypłaty płatności na zalesianie gruntów ornych na rok 2010, wychodząc z założenia, że skoro skarżącemu, jako następcy prawnemu po zmarłej żonie, odmówiono przyznania płatności na zalesianie na rok poprzedni, tj. 2009, z tej przyczyny, że nie dochował 35-dniowego terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności, liczonego od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, to w konsekwencji nie przejął on zobowiązania spadkodawcy i nie może go kontynuować w następnych latach. W sprawie znajduje zastosowanie zarówno regulacja unijna , jak i krajowa. Przepis art. 29 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE-sp.03.25.391) stanowi, że wsparcie dla leśnictwa, obejmujące m.in. powiększenie powierzchni obszarów leśnych, udzielane jest tylko dla lasów i obszarów znajdującymi się w posiadaniu właścicieli prywatnych, ich stowarzyszeń, gmin lub stowarzyszeń gmin. Natomiast, w art. 31 ust. 1 przewidziano, że wsparcie na zalesianie użytków rolnych, oprócz kosztów założenia, może obejmować: – roczną dopłatę do hektara zalesionej ziemi dla pokrycia kosztów utrzymania, przez okres do pięciu lat, – roczną dopłatę do hektara w celu pokrycia utraty dochodu wynikającego z zalesienia, przez okres maksymalnie do 20 lat dla rolników lub ich zrzeszeń, którzy uprawiali tę ziemię przed jej zalesieniem lub dla każdej innej osoby prawa prywatnego. W przepisie art. 37 ust. 4, regulującym kwestie zgodności i spójności, przewidziano, że Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w rozporządzeniu. Nadto, w przepisie art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz.U.UE-sp.03.46.87 ze zm., postanowiono, że w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. W przepisach natomiast art. 38 i art. 39 wskazano przypadki, w których zwrot przyznanego wsparcia nie jest wymagany z przyczyn leżących po stronie Państwa Członkowskiego (art. 38) i określono kategorie siły wyższej (art. 39). Natomiast, w przepisach krajowych kwestie wsparcia na zalesianie gruntów rolnych zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.2003.229.2273 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy, wydanego na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącego, że - po przyjęciu przez Komisję Europejską planu rozwoju obszarów wiejskich opracowanego przez ministra do spraw rozwoju wsi - Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. W rozporządzeniu wykonawczym, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.2004.187.1929 ze zm.) w § 3 ust. 1 przewidziano, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) zobowiązał się do: a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. 3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Natomiast, w § 4 ust. 1 postanowiono, że płatność na zalesianie dzieli się na: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W § 6 ust. 2 postanowiono, że płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, zaś w § 10 ust. 4 określono, że premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Ponadto, w § 11a ust. 1 przewidziano, że w przypadku śmierci producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności obejmujący działki rolne stanowiące jego własność lub współwłasność, płatność przysługuje producentowi rolnemu, który nabył w wyniku dziedziczenia własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych tym wnioskiem albo ich części, jeżeli: 1) złożył do kierownika biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności obejmujący płatność, której dotyczył wniosek spadkodawcy; 2) zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez spadkodawcę. Ponadto, w § 11a ust. 4 pkt 1 określono, że wniosek o przyznanie płatności producent rolny, który nabył w wyniku dziedziczenia własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych, albo ich części, objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez spadkodawcę, składa w terminie 35 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Do wniosku, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 dołącza się prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (ust. 5 pkt 1). Rozporządzenie powyższe ulegało zmianom, jednak ostatnia istotna zmiana nastąpiła z dniem 15 lipca 2010 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.2010.122.829). W § 2 tego rozporządzenia przewidziano, że do postępowań w sprawie udzielenia, zwrotu zmniejszenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, wobec tego, że skarżący złożył wniosek o wypłatę płatności na rok 2010 w dniu 23 czerwca 2010 r., a decyzja ostateczna została wydana w dniu 16 sierpnia 2011 r., to do stanu faktycznego sprawy znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia sprzed tej ostatniej zmiany. Z prawidłowo poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które za podstawę orzeczenia przyjmuje skład orzekający w sprawie, wynika, że skarżący jest producentem rolnym, który nabył nieruchomości rolne w drodze dziedziczenia po zmarłej w dniu [...] r. żonie która realizowała plan zalesienia z dnia 8 grudnia 2004 r., na podstawie decyzji z dnia 27 marca 2006 r., którą przyznano jej płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 27 stycznia 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2009, objętych wnioskiem zmarłej żony, jednak wskutek złożenia wniosku z uchybieniem 35-dniowego terminu określonego w § 11a ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] odmówił przyznania płatności na zalesianie na rok 2009. Analogicznie został załatwiony wniosek skarżącego z dnia 23 czerwca 2010 r., tym razem będący wnioskiem o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010, wobec braku kontynuacji płatności. We wniosku tym w sekcji VI skarżący oświadczył, że kontynuuje program zalesiania gruntów rolnych na podstawie decyzji z dnia 27 marca 2006 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia z dnia 8 grudnia 2004 r. Uwzględniając przywołane regulacje prawne oraz ustalony w sprawie stan faktyczny należy uznać, że do tak ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji wadliwie zastosowały przepis § 11a ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, uznając, iż w ogóle znajduje on zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz uznając jego prymat nad przywołanymi przepisami unijnymi oraz nad przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi tryb postępowania organu w przypadku śmierci strony postępowania w trakcie toczącego się już postępowania. Wskazać należy, że aczkolwiek, przepis art. § 11a ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wprowadził dla spadkobiercy producenta rolnego termin 35-dniowy do złożenia wniosku, lecz wyraźnie wskazano w tym przepisie, że chodzi o "wniosek o przyznanie płatności" obejmujący płatność, której dotyczył wniosek spadkodawcy, nie zaś o "wniosek o wypłatę płatności". W przepisach rozporządzenia jednoznacznie normodawca rozróżnia terminy: "wniosek o przyznanie płatności" (§ 6 ust. 2, ust. 3, § 7, § 11 ust., ust. 4, § 11a ust. 1, ust. 4, § 14a), "wniosek o wypłatę płatności" (§ 10 ust. 4, ust. 5). Na konieczność rozróżniania tych terminów zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 987/10, co potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1173/11, oddalającym skargę kasacyjną od tego wyroku. Wskazano w ostatnim z tych wyroków, że; "Z treści przepisu § 10 ust. 4 przywołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że wypłata premii zalesieniowej oraz premii pielęgnacyjnej zdeterminowana jest uprzednią w stosunku do nich, tj. do (możliwości) ich wypłaty, wypłatą jednorazowej płatności na zalesianie, podstawą wypłaty której, w terminie określonym w ust. 3 § 10, jest decyzja o jej przyznaniu, tj. decyzja o której mowa w ust. 2 § 10 rozporządzenia. Przywołana regulacja jednoznacznie wskazuje więc na istnienie logicznego - i racjonalnego, bo determinowanego charakterem i istotą pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych - związku między przyznaniem w formie decyzji i następnie wypłatą na jej podstawie, jednorazowej płatności na zalesianie, a wypłatą, na wniosek producenta rolnego, premii zalesieniowej i premii pielęgnacyjnej."... "W związku z powyższym w odniesieniu do kwestii wykładni oraz zakresu zastosowania do "wniosku o wypłatę" premii zalesieniowej i premii pielęgnacyjnej, przepisu § 6 ust. 3, stwierdzić należy, że odpowiednie jego stosowanie, o którym mowa w odsyłającym przepisie § 10 ust. 5, rozumieć należy w sposób, który nie może pomijać regulacji zawartej w § 10 ust. 4 i wskazanych konsekwencji jego obowiązywania. Odnoszą się one do określonych tym przepisem warunków, w których aktualizuje się uprawnienie do żądania wypłaty premii zalesieniowej i premii pielęgnacyjnej, tj. uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ich wypłatę w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Normatywny sens pojęcia "danego roku", nie może więc nie uwzględniać tego odnoszonego do niego kontekstu, który wiąże się z faktem kontynuacji planu zalesienia oraz, w kontekście terminu wypłaty premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej, z faktem wypłaty płatności podstawowej, tj. płatności na zalesianie gruntów rolnych, a to z tego powodu, że płatność ta jest wypłacana w terminie 30 dni, od dnia gdy decyzja o jej przyznaniu stała się ostateczna, zaś wypłata, na wniosek, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej następuje w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności.". Zatem, oczywiste jest, że w przypadku wydania już - na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności - przez organ Agencji decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie, kolejne wnioski mogą dotyczyć tylko wypłaty płatności, zatem, oczywiste również jest, że przepis art. 11a rozporządzenia dotyczy takiej tylko oto sytuacji, gdy po złożeniu przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności, a przed wydaniem przez organ Agencji decyzji o przyznaniu płatności, następuje śmierć producenta rolnego (wnioskodawcy), w żadnym zaś razie przepis ten nie obejmuje swoją hipotezą sytuacji, gdy po wydaniu już przez organ Agencji decyzji o przyznaniu płatności następuje śmierć producenta rolnego, któremu przyznano decyzją płatność (na zalesianie). W takiej bowiem sytuacji, następca prawny zmarłego producenta rolnego (spadkobierca), aby mógł otrzymywać dalsze premie pielęgnacyjne i premie zalesieniowe zobowiązany jest: uzyskać numer identyfikacyjny, złożyć wniosek o wypłatę płatności w terminie przewidzianym na składanie takiego wniosku, w którym wskaże numer decyzji przyznającej płatność spadkodawcy w pierwszym roku, złożyć w punkcie VI wniosku oświadczenie, że kontynuuje plan zalesiania gruntów rolnych na podstawie decyzji wydanej wobec spadkodawcy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia. Analogicznie uregulowana jest sytuacja następcy prawnego, niebędącego spadkobiercą producenta rolnego, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, nastąpi przeniesienie własności działek rolnych objętych wnioskiem (§ 11 rozporządzenia). Mając na uwadze podniesioną argumentację, należy także ocenić, czy prawidłowo organy Agencji prowadziły postępowanie w sprawie. Do postępowania w sprawie wniosków o wypłatę płatności na zalesianie stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zwanego "k.p.a.". Wprawdzie ani ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani przywołane rozporządzenie wykonawcze nie odsyłają wprost do przepisów k.p.a. przy rozstrzyganiu spraw dotyczących płatności na zalesianie, jednak w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy wskazano, że pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7 (pkt 4 dotyczy pomocy na zalesianie gruntów rolnych), jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Zatem, w pełni uprawnione jest twierdzeniem, że w sprawie wniosków o wypłatę płatności na zalesianie stosuje się przepisy k.p.a. Wychodząc z powyższego założenia, należy wskazać, że skoro ani przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani przywołane rozporządzenie wykonawcze nie regulują trybu postępowania w przypadku śmierci producenta rolnego, któremu przyznano już decyzją ostateczną organu Agencji płatność na zalesianie, to uprawnione jest twierdzenie, że należy stosować tryb określony w przepisach k.p.a. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej nie wyłączono stosowania tej naczelnej zasady w postępowaniu dotyczącym płatności na zalesianie, zatem na organach Agencji ciążył obowiązek wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w postępowaniu. Tymczasem, organy te nie tylko, że nie udzieliły skarżącemu koniecznych informacji co do procedury postępowania z dalszymi płatnościami na zalesianie po śmierci żony, to wprowadziły skarżącego w błąd wskazując mu, że zobowiązany był w terminie 35-dniowym do złożenia wniosku o przyznanie płatności po zmarłym producencie rolnym na rok 2009, w sytuacji, gdy jedynym koniecznym wnioskiem, jaki skarżący powinien był złożyć, to wniosek o wypłatę płatności na zalesianie na kolejny rok, po roku w którym płatność otrzymała zmarła żona skarżącego. Te okoliczności skutkowały uznaniem, że organy Agencji w toku postępowania naruszyły tę ww. naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wskutek czego skarżący błędnie skierował swoje czynności proceduralne na uzyskanie decyzji o przyznaniu płatności po zmarłej żonie, zamiast złożyć wniosek o wypłatę płatności na zalesianie i dopełnić pozostałych wskazanych wyżej formalności. W tej sytuacji, skład orzekający w sprawie uznał, że w sprawie zaistniała konieczność zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdyż jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie tylko umożliwia sądowi wyjście poza granice skargi i dokonanie oceny decyzji wydanej w innym postępowaniu, lecz nakłada na sąd taki obowiązek, co wynika z ujęcia sformułowania: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki...". Zaskarżona skargą do sądu decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pozostają w ścisłym związku i są zależne (decyzje zależne), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności na zalesianie na rok 2009, gdyż rozstrzygnięcia w nich podjęte znalazły w pełni oparcie na tej decyzji i, w konsekwencji, skutkowały odmową wypłaty skarżącemu płatności na zalesianie na rok 2010, i dalej także na rok 2011 (prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 873/11. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji istnienia iunctim o charakterze związku koniecznego pomiędzy decyzjami zależnymi, a decyzja pierwotna wydana została z naruszeniem prawa, to sąd - na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a. - ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego także tę decyzję pierwotną (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 2702/00). Według składu orzekającego, w sprawie dopuszczalność i konieczność wyjścia poza granice sprawy dotyczy także orzekania o zgodności z prawem aktów podjętych następnie w wyniku wydania zaskarżonej skargą decyzji (decyzji następczych), jeżeli istnieje pomiędzy nimi iunctim o charakterze związku koniecznego. Okolicznością stojącą na przeszkodzie takiego orzekania jest uprzednie poddanie kontroli sądowoadministracyjnej takich aktów, tak jak to ma miejsce w sprawie. Skoro bowiem, decyzja dotycząca odmowy wypłaty skarżącemu płatności na zalesianie na rok 2011 była przedmiotem takiej kontroli (ww. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 873/11), to brak jest podstawy do poddania kontroli sądowej tej decyzji, chociaż jest to decyzja zależna od decyzji, która została uchylona w rozstrzyganej sprawie. Wskazać jednak należy, że zarówno skarżącemu jak i organom Agencji przysługują środki prawne do wyeliminowania decyzji następczej dotyczącej roku 2011 (i ewentualnie lat następnych), gdyż istnieje możliwość uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest wniosek o wznowienie (wznowienie z urzędu) postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (gdy decyzja została wydana na podstawie innej decyzji, która została następnie uchylona). Dodać należy także, że w sytuacji, gdy skarżący odstąpił od składania kolejnych wniosków o wypłatę płatności na zalesianie, wobec wydania decyzji o odmowie wypłaty płatności na lata 2010 i 2011, to skład orzekający w sprawie wyraża pogląd, że organy Agencji powinny zezwolić skarżącemu na złożenie tych wniosków po terminie przewidzianym na ich składanie, bowiem do ewentualnego uchybienia terminu przyczyniły się organy agencji wydając niezgodne z prawem decyzje dotyczące płatności na lata 2009, 2010 i 2011. Końcowo, należy wskazać, że w uchwale z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2008.170.1051 ze zm.) jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Podobnie, należy zatem oceniać także terminy określone w ww. rozporządzeniu, jako ustanowione w analogicznych celach. Odwołując się także do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1280/12, należy podnieść, że przy wykładni przepisów prawa nie można akceptować niewykorzystania przewidzianych środków publicznych, w tym przyznanych Polsce środków unijnych z tytułu dopłat. Końcowo, odwołując się do przywołanych wyżej przepisów unijnych, należy wskazać, że art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, regulujący kwestie zgodności i spójności, upoważnił Państwa Członkowskie do ustanowienia dalszych lub bardziej restrykcyjne warunków przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, z takim zastrzeżeniem, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w rozporządzeniu, a w przepisie art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) wprost przewidziano, że w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. W przepisach natomiast art. 38 i art. 39 wskazano przypadki, w których zwrot przyznanego wsparcia nie jest wymagany z przyczyn leżących po stronie Państwa Członkowskiego (art. 38) i określono kategorie siły wyższej (art. 39). Zatem, nadrzędnym celem uruchomionych funduszy unijnych jest wykorzystywanie ich w celu osiągnięcia zamierzonego celu, tj. m.in. zalesienie gruntów rolnych, jak też przesądzenie o zbywalnym charakterze zobowiązania podjętego przez beneficjenta w przypadku przekazania całości lub części swojego gospodarstwa innej osobie, w tym także w wyniku dziedziczenia. Nie może więc budzić wątpliwości twierdzenie, że skoro zobowiązanie beneficjenta jest ważne (trwa) od chwili wydania wobec niego decyzji o przyznaniu płatności, to już od tej chwili może ono być przeniesione na inną osobę, w tym następcę prawnego. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W tej sytuacji – wobec wydania decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności po zmarłym producencie rolnym na rok 2009 z naruszeniem przepisów postępowania określonych w k.p.a. i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności przepisu art. 11a ust. 4 pkt 1, gdyż taka decyzja nie powinna być w ogóle wydana, a postępowanie w tym przedmiocie nie wszczynane, a wszczęte umorzone jako bezprzedmiotowe, natomiast decyzja dotycząca odmowy wypłaty płatności na rok 2010 organów Agencji I i II instancji, jako następcze i wydane z naruszeniem tych samych przepisów – należało, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a i lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a, orzec jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.