I OZ 1150/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 215/13 o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wniosku o udzielenie pomocy prawnej w sprawie ze skargi Z. R. na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., IV SAB/Wr 215/13, oddalił skargę Z. R. i umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosku o udzielenie pomocy prawnej w sprawie ze skargi Z. R. na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej. Skarżący 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu, w związku z czym wniósł o odroczenie rozprawy. Tego samego dnia skarżący złożył na urzędowym formularzu wniosek o przyznanie prawa pomocy domagając się zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata z urzędu ze względu na ciężką sytuację materialną, brak pracy i dochodów oraz jakiejkolwiek pomocy z MOPS i od innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r. oddalił skargę Z. R. i umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosku o udzielenie pomocy prawnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że postępowanie sądowoadministracyjne wywołane tym wnioskiem należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu był już w niniejszej sprawie dwukrotnie rozpatrywany (postanowienie Sądu z 18 lutego 2014 r. oddalające wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz postanowienie referendarza sądowego z 7 listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania wywołanego kolejnym wnioskiem o ustanowienie prawa pomocy), a składając następny – skarżący nie wskazał na zmiany okoliczności uzasadniające złożenie ponownego wniosku. Wniosek skarżącego zmierza w istocie do spowodowania przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast okoliczności towarzyszące wnoszonym przez skarżącego licznym skargom do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na różnego rodzaju akty i czynności lub na bezczynność względnie przewlekle prowadzenie postępowania dowodzą, że wykorzystuje on instytucję prawa pomocy niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony swoich praw, lecz wyłącznie w celu odroczenia rozprawy a następnie formułowania zarzutu o przewlekłości tego postępowania. Na taką ocenę składa się nie tylko przedstawiona przez skarżącego argumentacja uzasadniająca przyznanie prawa pomocy, ale także znane Sądowi z urzędu okoliczności, tj. że niemal każdorazowo, po wyznaczeniu rozpraw, skarżący składa wniosek o przyznanie prawa pomocy i towarzyszący mu wniosek o odroczenie rozprawy. Skarżący wypowiada również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z. R. z 8 czerwca 2015 r., w którym wniósł o ustanowienia adwokata z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo dostępu do sądu, będąc jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Regulację oraz procedury ochrony wolności i praw człowieka określa Konstytucja RP, która klasyfikuje prawo do sądu wśród praw osobistych, jednocześnie postrzegając je jako środek służący dochodzeniu określonych praw. Treść podmiotowego prawa do sądu obejmuje prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury i prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Formą realizacji prawa do sądu jest analizowana instytucja prawa pomocy. Przykładem ograniczenia prawa dostępu do sądu są zbyt wysokie koszty opłat sądowych, nadmierny formalizm procesowy, trudności w dostępie do pomocy prawnej i dostępie niezamożnych obywateli do usług prawniczych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyr. TK z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109). Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego – art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie winna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona winna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania (post. SN z 24 lipca 1980 r., I CZ 99/1980, Lex 8257). Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym winno mieć charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i winno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona rzeczywiście nie ma środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (post. NSA z 4 kwietnia 2011 r., II FZ 103/11; 25 lutego 2011 r., I FZ 26/11). Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zwolnienie od kosztów sądowych może wynikać bądź z ustawy, bądź z postanowienia Sądu. Zwolnienie ustawowe wyklucza możliwość orzekania w drodze postanowienia o możliwości zwolnienia (bądź odmowie zwolnienia) w drodze indywidualnej. W zakresie ustawowego zwolnienia przedmiotowego mieszczą się wszystkie postępowania dotyczące zdarzeń procesowych, zapadłych w postępowaniu, objętym ustawowym zwolnieniem przedmiotowym. Nie jest zatem dopuszczalne indywidualne badanie, czy skarżący winien być zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w trybie indywidualnego postępowania wpadkowego, kończącego się postanowieniem o zwolnieniu od kosztów sądowych (bądź o oddaleniu takiego wniosku). Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków) dla strony skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących pomocy i opieki społecznej. Zatem postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w powyższym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak trafnie uczynił Sąd I instancji, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Podkreślić należy, że o ile Sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego licznych, merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa (post. NSA z 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14). W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochronę prawną (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: dnia 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442 ). Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji (a wcześniej referendarz sądowy) zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy skarżącemu jako nadużycie tego uprawnienia, bowiem prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Na poparcie tego stanowiska dokonano analizy liczby spraw wszczętych skargami i wnioskami skarżącego oraz charakteru rozstrzygnięć wydanych przez Sąd. Z przeprowadzonej analizy wynika m. in. że w okresie od 2009 r. do 2014 r. skarżący wniósł do Wydziału IV tutejszego Sądu kilkaset skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw, skargi strony zostały odrzucone, a więc nie doszło do ich merytorycznego rozpoznania. W tym samym okresie skarżący złożył również około kilkaset wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, część wniosków oddalono na podstawie art. 247 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W wielu sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, jak również postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Analiza akt spraw zawisłych przed tutejszym Sądem i rozpoznanych, w których reprezentował skarżącego wyznaczony z urzędu pełnomocnik dowodzi także tego, że w większości tych spraw składał on opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować winna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (post. NSA z: 18 marca 2014 r., I OZ 175/14; 18.12.2014 r., I OZ 1163/14; 19 grudnia 2014 r., I OZ 1179/14). W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie, a postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w powyższym zakresie należało umorzyć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.