II SA/Ol 1131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty A kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2012r. Spółka A wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy ok. 2900 m2, wymiarach 52,5 m x 51,3 m, częściowo dwukondygnacyjnego, wraz z elementami infrastruktury technicznej, takimi jak: wiata na wózki, śmietnik, podświetlany pylon reklamowy, parkingi, dok rozładunkowy dla samochodów ciężarowych, układ dróg wewnętrznych, niecka terenowa do magazynowania wody deszczowej o poj. 250 m2, na działkach nr "[...]" i częściowo na działce nr ‘[...]", o łącznej powierzchni 11459 m2, obręb 5 w E. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej, koncepcję zagospodarowania terenu oraz projekt elewacji budynku. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent uwzględnił wniosek, określając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania spółki A, która nie zgodziła się z wyznaczoną linią zabudowy oraz ustaleniem, że budynek ma być murowany, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ustalić jaki dokładnie teren objęty jest wnioskiem. Wskazał, że nie wiadomo jaka część działek nr "[...]" należy do terenu planowanej inwestycji. Następnie ustalić gdzie statuuje się front działki, co pozwoli wyznaczyć teren do analizy, której wyniki przesądzą o ewentualnych warunkach, jakimi będzie objęta planowana inwestycja. Kolegium zgodziło się też z zastrzeżeniami wnioskodawcy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powierzył sporządzenie projektu decyzji, w tym przeprowadzenie wymaganej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnionemu urbaniście wpisanemu na listę Północnej Okręgowej Izby Urbanistów, który ustalił, że frontowa część wnioskowanego terenu przylega do ul. "[...]", z której planowany jest główny wjazd na działkę i ma szerokość 140m. Na tej podstawie wyznaczono obszar do analizy o promieniu 420 m od wnioskowanych działek. Ustalono, że planowany obiekt usługowo-handlowy lokalizowany jest na terenie osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w obrębie którego usytuowana jest również zabudowa handlowo usługowa. Teren ten nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem uprawnionego urbanisty realizacja kolejnego obiektu handlowo-usługowego we wnioskowanej lokalizacji uwzględnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. Autor analizy zawarł w niej charakterystykę cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w kontekście takich parametrów jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu, określając jednocześnie te cechy dla przedmiotowej inwestycji. W analizie urbanista dokonał również oceny spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał w szczególności, że dostęp planowanego obiektu do drogi publicznej jest możliwy istniejącym zjazdem z ul. "[...]" oraz projektowanym zjazdem (na warunkach określonych w decyzji z dnia "[...]" na lokalizację zjazdu) z ul. "[...]". Poczynione w analizie ustalenia uprawniony urbanista zawarł następnie w projekcie decyzji, który został zatwierdzony w dniu "[...]" przez organ orzekający, tj. działającego z upoważnienia Prezydenta Dyrektora Departamentu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. ‘[...]", reprezentowana przez Zarząd Nieruchomości Mieszkalnych i Użytkowych (dalej jako: Wspólnota Mieszkaniowa), domagając się jej uchylenia. Strona podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji zjazdu, zakończonego decyzją z dnia "[...]". Podała, że wniosła odwołanie od tej decyzji, tym samym decyzja ta nie jest ostateczna i nie mogła stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniono, że zarzut braku udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji zjazdu został rozpatrzony postanowieniem tego organu z dnia 26 sierpnia 2013r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji w sprawie urządzenia zjazdu na działkę nr "[...]" z ulicy "[...]", z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu. Zaznaczono, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych działek Wspólnota Mieszkaniowa uczestniczyła, bowiem na każdym etapie tego postępowania organ zawiadamiał Zarządcę Wspólnoty o dokonanych czynnościach. Z formalnego punktu widzenia organ I instancji nie uchybił zatem zasadom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie udziału stron w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa także pod względem merytorycznym. Organ zgodził się z określonymi parametrami planowanego obiektu budowlanego. Potwierdził, że zachowana została zasada tak zwanego dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślił, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa i organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję pozytywną. Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzuciła, że w sprawie przeprowadzona została wadliwa analiza terenu znajdującego się w otoczeniu wnioskowanych do zabudowy działek, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie frontu działki, a przez to wadliwe wyznaczenie terenu analizowanego. Zdaniem strony skarżącej przez front działki rozumieć należy, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zaznaczono, że zwrot "odbywa się" wyraźnie odwołuje się do wjazdu funkcjonującego, a nie dopiero planowanego. Dlatego promień obszaru analizowanego powinien zostać ustalony odpowiednio do długości działki od strony ul. "[...]". Strona skarżąca zakwestionowała też formę sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdziła, że dokument ten został wadliwie sformułowany, gdyż nieprawidłowo łączy w sobie ustalenia warunków zabudowy, jak i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ II instancji bardzo lakonicznie odniósł się do zachowania w rozpatrywanym przypadku zasady dobrego sąsiedztwa. Przez co zachodzi wątpliwość co do rzetelności działania Kolegium i nie wiadomo jakie aspekty tej kwestii zostały poddane analizie przez organ. Strona nie zgodziła się również z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy wywołuje konieczność posadzenia zieleni izolacyjnej, podczas gdy decyzja ta mówi o zaleceniu stosowania zieleni izolacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ wskazał, że front działki od ulicy "[...]" jest mniejszy niż od ul. "[...]", a zatem mniejszy byłby też teren analizowany, który powinien wynosić co najmniej 50 m. Podniesiono, że teren inwestycji winien mieć jeden front od strony głównego wjazdu. Zauważono, że dla prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma znaczenia tytuł jaki organ nadał załącznikowi Nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wskazał, że istotą tego dokumentu jest niewątpliwie jego treść, która zawiera wyniki dokonanej analizy zabudowy w badanym obszarze. Z przepisów prawa nie wynika, aby załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy miał sformalizowany charakter i był podporządkowany obowiązującemu wzorowi. W związku z tym forma opracowania wyników analizy przedstawiona w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem zarzutu, ponieważ z treści dokumentu można wywieść wnioski określające możliwość zrealizowania inwestycji. Kolegium nie zgodziło się także z zarzutem dotyczącym zbyt pobieżnej analizy zachowania zasady dobrego sąsiedztwa przedstawionej w decyzji. Wyjaśniono w tym względzie, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena sprawy, co nie znaczy, że materiałem do takiej oceny nie może być dokumentacja opracowana i przygotowana przez organ I instancji, tym bardziej w decyzji, której podstawą jest projekt opracowany przez uprawnionego urbanistę lub architekta. Wskazano, że Kolegium przeprowadziło ponowne postępowanie w omawianej sprawie, przy czym w uzasadnieniu decyzji wskazało na te jej aspekty, które wymagały szczególnego podkreślenia. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie nie zachodziła w żadnym razie potrzeba powielania ustaleń organu I instancji, a jedynie wskazania rozwiązań, które przesądzały o prawidłowości podjętej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że nie ma też istotnego znaczenia zarzut dotyczący użytego w decyzji sformułowania o konieczności posadzenia zieleni izolacyjnej. Kolegium przyznało, że w decyzji organu I instancji użyto sformułowania o charakterze zalecenia, a nie wprost określonego obowiązku. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jednak to, że dotyczy ona zaleceń realizowanych następnie na dalszym etapie procesu budowlanego związanego z przygotowaniem i zatwierdzeniem projektu budowlanego. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie, w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej jako: "k.p.a."), w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowo-handlowego o powierzchni zabudowy, jak podał wnioskodawca, ok. 2900 m2. Stosownie zaś do art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Rozpatrywany wniosek warunku tego nie spełnia. Zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. powierzchnia sprzedaży to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Ustalenie tak rozumianej powierzchni sprzedaży ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż w świetle obowiązujących przepisów omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lokalizacja obiektu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2 jest możliwa co do zasady na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Wynika to z wykładni systemowej i celowościowej art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. W niniejszej sprawie natomiast, jak wnioskować można, organy orzekające w ogóle pominęły treść tych przepisów i przez to zaniechały ustaleń warunkujących właściwe rozpatrzenie zgłoszonego wniosku. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Stosownie do ust. 3 art. 10 tej ustawy obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. W myśl zaś art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Zauważyć trzeba, że w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. pierwotnie była mowa o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wielkość tej powierzchni została zmniejszona do 400 m2 na podstawie art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880). Jednak wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP (OTK ZU 2008 r., nr 6A, poz. 104). Wskutek tego z dniem 11 lipca 2008r. przestała obowiązywać wskazana zmiana przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i obecnie unormowanie to ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed zmianą. W judykaturze nie budzi bowiem wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2009 r., sygn. I CSK 379/08, OSNC 2009 r., nr 12, poz. 172) Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ex tunc, należy przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę, nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa" (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1515/11 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zastosowanie ma w brzmieniu obowiązujący sprzed wskazanej nowelizacji. Poza tym z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takiego terenu. Pogląd taki niejednokrotnie został wyrażony w orzecznictwie sądowadministracyjnym m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. II OSK 1699/06, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r., sygn. II OSK 1558/08. Pogląd ten pozostaje aktualny mimo zmiany stanu prawnego. W wyroku z dnia z dnia 26 października 2011 r., sygn. II OSK 1531/10 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego". Podobnie wypowiedział się tenże Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1515/11 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, mając na względzie treść przytoczonych przepisów oraz to, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy, że ustawodawca pozostawił gminie, która jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). NSA stwierdził, że rozwiązanie takie koresponduje z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy, jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W taki sam sposób omawiane przepisy interpretują przedstawiciele doktryny (por. T. Bąkowski: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 64 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, pod red. Z. Niewiadomski, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 104). Powyższe oznacza, że nie jest możliwe ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 u.p.z.p., warunków zabudowy dla obiektu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. obiekty takie stosownie do powołanych przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. należy lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przekonuje do tego także treść art. 62 ust. 2 u.p.z.p., który obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Zarówno w świetle tego ostatniego przepisu, jak i wcześniej omówionych, organy orzekające powinny przede wszystkim ustalić jaka ma być maksymalna powierzchnia sprzedaży wnioskowanej inwestycji. Tylko jeżeli nie przekracza ona 2000 m2, organ wykonawczy gminy może ustalić względem wnioskowanego zamierzenia warunki zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, kierując się wytycznymi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przeciwnym razie niezbędne jest wyjaśnienie przeznaczenia wnioskowanego terenu zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w celu ustalenia czy na tym obszarze miejscowy prawodawca w ogóle przewidział lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, objętą obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane okoliczności determinują sposób załatwienia wniosku i do czasu ich poczynienia prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ I instancji ponownie rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w skardze. W niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono front działki od strony ul. "[...]", z której przewidziany został główny wjazd na teren zabudowy. Przy czym w rozpatrywanym przypadku okoliczność ta, wbrew przekonaniu strony skarżącej, nie przesądziła o wyniku analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniego terenu, której zresztą strona skarżąca w ogóle nie neguje i nie kwestionuje określonych parametrów nowej zabudowy. Zadaniem właściwego do wydania decyzji organu jest ustalenie, jeżeli teren nie jest objęty obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 50 m lub trzykrotną szerokość frontu działki, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Wyjaśnić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy. Celem omawianego unormowania jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Pamiętać należy też, że wolą ustawodawcy prócz wskazanego celu jest ponadto chronić służące obywatelom prawo własności, poprzez stworzenie im możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień w przeprowadzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego wnioskowane zamierzenie budowlane. Bezpodstawnie strona zarzuca organowi, że nie uzasadnił zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, skora okoliczności tej skarżąca w ogóle nie podnosiła w odwołaniu. W związku z tym organ odwoławczy mógł przyjąć, że zachowanie tej zasady nie jest kwestionowane przez stronę i pominąć szczegółową argumentację w tym względzie, tym bardziej, że jak wynik z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, że na analizowanym obszarze znajdują się cztery obiekty o funkcji usługowo- handlowej. Nie budzi też zastrzeżeń Sądu, że w analizie uprawniony urbanista zawarł jednocześnie ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podmiot ten nie jest związany żadnymi wymogami formalnymi w tym względzie i sporządza projekt decyzji, ale ostateczna ocena należy do organu administracji publicznej, który ten projekt wraz ze sporządzoną analizą weryfikuje i zatwierdza. Ponadto bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji organu II instancji pozostaje zawarte w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzenie o konieczności posadzenia zieleni izolacyjnej od strony zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy organ I instancji zalecił stosowania zieleni izolacyjnej. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w jego całokształcie, be zmiany jakichkolwiek ustaleń. Z powyższych względów Sąd, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 461).