IV SA/Wa 2839/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nałożył na Wójta Gminy O. (dalej: “skarżący") karę w wysokości 4 000 zł za 8 dni zwłoki w postępowaniu znak: [...], w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej wraz z niezbędnym uzbrojeniem, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wójt Gminy O. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 51 ust 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, a przekroczenie terminu na wydanie decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego sprawę. Wyjaśniono, iż przekroczenie terminu na wydanie decyzji nastąpiło wskutek dwukrotnego zawiadomienia I. i P. W. o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a także oczekiwania na wniesienie przez strony ewentualnych uwag i wniosków. Jednocześnie w zażaleniu zarzucono Wojewodzie [...] niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia oraz brak analizy w zakresie ustalenia czy organ miał możliwość dotrzymania 65 dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ naczelny podał, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Podkreślono, że organ wyższego stopnia, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Minister wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 73 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku do Urzędu Gminy O., tj. [...] grudnia 2012 r., a zakończyło się [...] lutego 2013 r., tj. w dniu w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji minął [...] lutego 2013 r. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, uznać należy, że prawidłowo Wojewoda orzekł, że decyzja lokalizacyjna z [...] lutego 2013 r. wydana została 8 dni po terminie ustawowym. Organ naczelny zaznaczył także, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie .art. 51 ust. 2c ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami prawa materialnego jak też procedury administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W opinii organu odwoławczego czynności Wójta Gminy O. polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowaniu stron o możliwości zgłaszania uwag, jak również zawiadomienie stron w trybie art. 10 ust. 1 Kpa o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim stanowią standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mają charakteru nadzwyczajnego, nie podlegają więc wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego. Zatem wskazane przez skarżącego okoliczności, w tym oczekiwanie na uznanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania za dokonane, nie może stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni. Wójt Gminy O. na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r. wniósł skargę do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzjącym go postanowieniem Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013r. i umorzenie postępowania administracyjnego bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez mylną interpretację ust. 2 i niezastosowanie ust. 2c ww. artykułu. W ocenie skarżącego, wydając przedmiotową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dniu [...] lutego 2012r. nie dopuścił się bezczynności, a tym samym wynikłe opóźnienie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że [...] grudnia 2012 r. – wpłynłął do organu wniosek od inwestora. Niezwłocznie po sprawdzeniu wniosku pod względem formalnym - w tym samym tygodniu – skarżacy przekazał urbaniście wniosek celem sporządzenia projektu decyzji. W dniu 19 grudnia 2012 r. skarżący otrzymał projekt decyzji, z tym, że projekt jej trafił do pracownika merytorycznego tuż przed Świętami Bożego Narodzenia tj. 21 grudnia 2012 r. - piątek (w następnym tygodniu przypadały Święta Bożego Narodzenia oraz Nowy Rok). W dniu 3 stycznia 2013 r. skarżący po ustaleniu stron postępowania oraz ich adresów przesłał stronom zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i w tym samym piśmie przesłał informację, zgodnie z treścią art. 10 kpa, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, możliwości zgłaszania uwag, wniosków i zastrzeżeń. W związku z tym, że ustalony przez skarżącego adres strony zawarty w rejestrze gruntów okazał się niewłaściwy, skarżący po otrzymaniu 22 stycznia 2013 r. zwrotu przez Pocztę Polską ww. listu - pisma, wysłał 29. stycznia 2013 r. określone wyżej zawiadomienie na właściwy adres strony – I. i P. W. Strona odebrała list 14 lutego 2013 r. - zatem 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag, wniosków i zastrzeżeń upłynął 21 lutego 2013 r. Skarżący w pierwszym możliwym dniu tj. [...] lutego 2013 r. wydał przedmiotową decyzję. Zdaniem skarżącego przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu tj. dwuotnego awizowania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ponownego wysłania tego zawiadomienia na właściwy adres i oczekiwania na wniesienie przez stronę ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń. Zdaniem skarżacego, organ wydający zaskarżone postanowienie nie przeanalizował powstałego opóźnienia pod kątem przyczyn jego powstania. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zwykłe czynności dokonywane w postępowaniu administracyjnym nie podlegają odliczeniu od terminu ustanowionego na wydanie przedmiotowej decyzji. Podkreślił, iż norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nakłada na organ decydujący o zastosowaniu kary konieczność analizowania przyczyn wystąpienia opóźnienia, ale także rozpatrzenia tej kwestii w sposób obiektywny, i uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy organ prowadzący postępowanie mógł w ustawowo, sztywno określonym terminie dokonać wszelkich czynności procesowych i wydać merytoryczną decyzję. Zdaniem skarżącego nie można mu zarzucić bezczynności przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Skarżący zaznaczył, że stosowanie przez organ wydający zaskarżone postanowienie ww. przepisów w ten sposób, że organ nie rozstrzyga o przyczynach wystąpienia opóźnienia i niejako automatycznie nakłada karę pieniężną, będzie powodowało złą praktykę organów prowadzących postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która będzie sprowadzała się do jednego celu, wydania jakiejkolwiek decyzji - nawet z pominięciem przepisów proceduralnych - byleby decyzja została wydana w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Marskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia (w ust. 3 określono, że jest nim wojewoda) wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 2c powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1765/10). Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko zajął organ w zaskarżonym postanowieniu i Sąd w pełni je akceptuje. Zdaniem Sądu czynności Wójta Gminy O. polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowaniu stron o możliwości zgłaszania uwag, jak również zawiadomienie stron w trybie art. 10 ust. 1 Kpa poprzez ogłoszenie o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim stanowią standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czynności te nie mają charakteru nadzwyczajnego, nie podlegają więc wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego. Wskazane przez skarżącego okoliczności, w tym oczekiwanie na uznanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania za dokonane, nie może stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni. Również kwestia, że sprawa załatwiana była przez organ, w okresie przedświątecznym nie może stanowić podstawy do przedłużenia określonego w ustawie 65 dniowego terminu. Postępowanie w sprawie trwało 73 dni. Wniosek o wydanie decyzji wpłynął do Urzędu Gminy O., [...] grudnia 2012 r., postępowanie zakończyło się [...] lutego 2013 r., tj. w dniu w którym została wydana decyzja lokalizacyjna. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji minął [...] lutego 2013 r. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że decyzja lokalizacyjna z [...] lutego 2013 r. wydana została 8 dni po terminie ustawowym. Należy podkreśłić, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne nadzwyczajne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie .art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.