II GSK 280/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C. B. P." Spółki z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 5/14 w sprawie ze skargi "C. B. P." Spółki z o.o. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 5/14, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę C. B. P. Sp. z o.o. we W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 170 p.p.s.a. jest on związany prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SAB/Wa 25/13, odrzucającym skargę spółki na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 października 2013 r. (sygn. akt II GSK 1922/13) oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej na ww. postanowienie. W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji należało uznać, że pismo spółki z dnia 2 stycznia 2014 r. nie stanowi skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Do postępowania tego należy zatem stosować przepisy u.z.p.p.r. Zgodnie zaś z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Bezczynność instytucji zarządzającej odnośnie wniosku strony o stwierdzenie nieważności pisma informującego o odrzuceniu projektu nie może być zatem przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia C. B. P. Sp. z o.o. we W. zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) brak zastosowania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2004 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 2051) poprzez oczywiście omyłkowe zastosowanie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), gdy tymczasem przedmiotowa decyzja województwa P. zapadła [...] listopada 2006 r. znak [...], a więc na podstawie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2004 r., co wynika z treści wszelkich pism w postępowaniu administracyjnym oraz dokumentacji konkursowej (naruszenie art. 233 k.p.c. i art. 227 k.p.c., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.). 2) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach ZPORR 2004-2006 (Dz. U. Nr 257, poz. 2575 ze zm.), art. 6 k.p.a., 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Województwa P. z [...] listopada 2006 r. jest poza kontrolą sądowoadministracyjną, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Województwa P. z dnia [...] listopada 2006 r., 4) niezastosowanie art. 4 p.p.s.a., art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a. oraz ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 22 lutego 2005 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 329) i art. 46 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez uchylenie się od ustalenia czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., czy też minister Infrastruktury i Rozwoju jest organem właściwym miejscowo do stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Województwa P. z [...] listopada 2006 r. 5) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 170 i art. 170 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 k.p.a., w sytuacji gdy z treści uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1922/13 wynika, że skarżący, aby skutecznie wniósł skargę na bezczynność organu winien wpierw wezwać do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Z wymienionych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uprzednie ustalenie właściwego miejscowo organu do wydania decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Województwa P. z dnia [...] listopada 2006 r., a następnie wniosła o zobowiązanie tak ustalonego organu do wydania decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Województwa P. z dnia [...] listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Sądu I instancji, którym została odrzucona skarga strony wnoszącej skargę kasacyjną w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał bowiem, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez WSA w W. w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. V SAB/Wa 25/13), gdyż skarga wniesiona w niniejszej sprawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu była już objęta powołanym wyżej prawomocnym orzeczeniem Sądu I instancji. We wskazanym orzeczeniu WSA w W. odrzucając skargę strony uznał, iż była ona niedopuszczalna w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż w tego rodzaju sprawach, tj. dotyczących informacji organu w przedmiocie odrzucenia wniosku beneficjenta o dofinansowanie projektu, z uwagi na art. 37 u.z.p.p.r., droga sądowoadministracyjna została wyłączona. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że wniesiona na postanowienie WSA w W. z dnia 6 sierpnia 2013 r. skarga kasacyjna strony została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. (sygn. II GSK 1922/13). Dodać w związku z tym tylko trzeba, zważywszy na zarzuty skargi kasacyjnej, że w powołanym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował ocenę prawną Sądu I instancji, jednoznacznie stwierdzając, iż: "Oznacza to, że przepisy p.p.s.a. nie mają zastosowania do skarg w tym sprawach, o ile wyłączenia w tym zakresie nie zawiera sama ustawa (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wobec tego bezczynność instytucji zarządzającej odnośnie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności pisma informującego o odrzuceniu projektu nie mogła być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i z tego względu podlegała odrzuceniu". Uwzględniając ten stan rzeczy, stanowisko Sądu I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należało uznać za prawidłowe. Podstawą tego poglądu był przepis art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z powołanego przepisu wynika tzw. prawomocność materialna orzeczenia, która oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Istota ustanowionego w art. 170 p.p.s.a. związania prawomocnym orzeczeniem wyraża się w tym, że określone przepisem podmioty muszą brać pod uwagę istnienie treści prawomocnego orzeczenia. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2011 r. (sygn. akt II FZ 714/11, lex nr 1070172) dla Sądu I instancji (a także Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiążące jest odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 170 p.p.s.a.), w sytuacji gdy wydane w tym przedmiocie postanowienie stało się prawomocne. Powołane ostatnio orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nieco innej kwestii prawnej, ale trafnie oddaje istotę regulacji z art. 170 p.p.s.a. Tym samym nietrafne są zarzuty sformułowane w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 170 p.p.s.a. i w sposób właściwy za stosował ten przepis w stanie faktycznym sprawy, zważywszy na to, że skarga dotyczyła bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Chybiony jest przy tym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 171 p.p.s.a., skoro z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że przepis ten nie był podstawą prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie z uwagi na to, że postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 37 k.p.a. z tej przyczyny, że: "z treści uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 15 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1922/13) wynika, że skarżący, aby skutecznie wniósł skargę na bezczynność organu winien wpierw wezwać do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie nastąpiło". W uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 15 października 2013 r. (a nie jak wskazuje błędnie kasator z 2010 r.) ( sygn. akt II GSK 1922/13) Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie odnosił się w jakimkolwiek zakresie do treści art. 37 k.p.a. Wskazywał natomiast jedynie na przepis art. 37 u.z.p.p.r. i to w zupełnie innym zakresie, tj. tak jak to wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się właśnie na związanie oceną prawną, o jakiej stanowi art. 170 p.p.s.a. W konsekwencji za chybiony należało uznać zarzut o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie mogły być one uznane za zasadne i podlegać obecnie wnikliwej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji odrzucając skargę jako niedopuszczalną, zważywszy na związanie oceną prawną, był zobowiązany uwzględnić, że ocena ta dotyczyła także tych kwestii. Innymi słowy, Sąd I instancji nie mógł i w konsekwencji nie zajął się zarzutami zawartymi w skardze do WSA w W., gdyż w istocie były one przedmiotem kontroli kasacyjnej właśnie w sprawie objętej postanowieniem NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. II GSK 1922/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nietrafne. Zważywszy na uzasadnienie skargi kasacyjnej należy jedynie zwrócić uwagę, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/59) odnosiła się jedynie do zagadnienia prawnego dotyczącego formy rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a zatem tylko w tym zakresie treść uchwały wiąże sądy administracyjne. Związania tego nie można natomiast rozciągać automatycznie na sposoby procedowania przez inne podmioty na gruncie innych programów operacyjnych (por. post. NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2798/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.