I OSK 1560/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 666/13 w sprawie ze skargi J. R. i K. R. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O.P. S.A. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz J. R. i K.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 666/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. R. i K. R. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. (obecnie [...] SA) do rozpatrzenia wniosku skarżących J. R. i K. R. z dnia 7 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. J. R. i K. zawarli wniosek o udostępnienie przez [...] S.A. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych usytuowanych na ich działce J. i K. . W odpowiedzi z dnia 4 września 2013 r. [...] wskazała, iż podtrzymuje stanowisko przedstawione w tej sprawie w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. w którym odmówiła uwzględnienia wniosku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. i K. R. zarzucili [...] S.A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. W uzasadnieniu skarżący argumentowali, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są, oprócz władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zaznaczyli przy tym, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji i w ustawie. W ocenie skarżących dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka podniosła, że jako całkowicie prywatny podmiot gospodarczy, prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja, której udostępnienia żądają skarżący ma charakter informacji w prywatnej sprawie, nie zaś informacji dotyczącej ewentualnego wykonywania przez [...] S.A. zadań władzy publicznej. Spółka nie jest podmiotem władzy publicznej i może być obowiązana jedynie do udzielenia informacji w związku ze sferą swojej działalności, która dotyczy wykonywania zadań publicznych, nie zaś sfery prawa prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), wyjasnił, że z bezczynnością organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów. Natomiast ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W ocenie Sądu I instancji żądana przez J. i K. R. we wniosku z dnia 7 sierpnia 2013 r. dokumentacja odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzje i dokumenty dotyczące realizacji przedsięwzięć, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są zatem dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy [...] S.A. jest – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 w/w ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd wyjaśnił również, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał zasady konstytucyjne i prawno-międzynarodowe dotyczące wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wspomniał również o tzw. "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" przewidującej najogólniej rzecz ujmując wzrost znaczenia informacji i usług świadczonych drogą elektroniczną związany z tendencją do transformacji cywilizacyjnej w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Sąd powołał się także na Traktat Lizboński który zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Wprowadził on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Uwzględniając powyższe unormowania Sąd I instancji stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która posiada ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Jednocześnie nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne spełnia tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazano bowiem nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. [...] S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Zatem [...] S.A. (obecnie [...]) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na realizowane przez nią zadania publiczne. W konsekwencji w ocenie Sadu Wojewódzkiego, skoro żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot do którego się zwrócili, jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o jej udzielanie, to o ile spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, to powinna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. W skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, sprowadzającą się do uznania [...] SA za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej w zakresie opisanym w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności do udostępnienia skarżącym wszelkich dokumentów objętych ich wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie norm prawa materialnego zawartych w art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28 — 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) poprzez nierówne traktowanie [...] SA względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, co narusza konstytucyjne zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym oraz poprzez błędne przyjęcie, iż [...] jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również że wyrażenia ustawowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne takie jak "publiczna sieć telefoniczna", "publiczna sieć telekomunikacyjna", "publicznie dostępna usługa telefoniczna", "świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym" czy "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" uzasadniają domniemanie wykonywania przez [...] S.A. zadań publicznych, a tym samym nadają tej Spółce charakter osoby prawnej realizującej cele publiczne. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do uchybienia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej, co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność [...] SA jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie o informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 z późn. zm.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi (art. 188 u.p.p.s.a.). Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. i K. R. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że [...] S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a po wtóre, że żądane informacje nie są publicznymi. Zatem w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów ustawy d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jak to już wskazał Sąd Wojewódzki utrwalony jest już pogląd, że decyzje i dokumenty dotyczące realizacji przedsięwzięć są dokumentami i jeżeli są w posiadaniu inwestora będącego podmiotem realizującym zadania publiczne to decyzje te i dokumenty służą realizacji zadań publicznych przez taki podmiot. Zatem takie dokumenty są tymi do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej ( tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1872/13). Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że żądane przez J. i K. R. ich dokumenty, w tym decyzje dotyczące budowy infrastruktury przesyłowej na ich działce, z których to dokumentów spółka wywodzi swoje prawa do tej infrastruktury, są co do zasady w rozumieniu ustawy d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. uznać należy za chybiony. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Ponadto należy pamiętać, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle podanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy [...] S.A. wykonuje zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29). W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Sąd I instancji w sposób uprawniony przedstawiając motywy świadczące o uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się m.in. na przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, prawo unijne ( w tym Traktat Lizboński) i na dokument Pt. "Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013". Jednak podstawą prawną, na której oparł się Sąd I instancji uznając [...] S.A. za podmiot zobowiązany stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Natomiast powołanie się na wspomniane wyżej uregulowania i dokumenty miało na celu jedynie wsparcie argumentacyjne przedstawionej przez Sąd tezy. Sąd I instancji prawidłowo przywołał także art. 61 ust. 1 Konstytucji, który inaczej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określa podmiotowy zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi, jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jak wspomniano wyżej Spółka wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, ale to nie oznacza, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Zaskarżony wyrok nie stanowi także przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Wyrok Sądu I instancji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – [...] S.A. (obecnie [...] S.A.). Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem Sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki wynikające z treści art. 2 pkt 28 do 31 ustawy Prawo telekomunikacyjne miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one także jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji. Podobny cel miało powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 2 pkt 28 do 31 ustawy Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 20 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Takie stanowisko dominuje w aktualnym orzecznictwie NSA np. w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt. I OSK 2316/14, I OSK 2283/14, I OSK 2079/14, I OSK 2080/14, I OSK 1320/14, I OSK 725/14, I OSK 2380/13, opublikowanych w https:// cbiois.nsa.gov.pl). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są odmienne poglądy NSA i WSA wyrażone m.in. w postanowieniach z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13 i z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1231/06 oraz w wyroku z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/ Wa 399/11, wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 25/13 i postanowieniu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 18/06, zgodnie z którymi [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej oraz zważywszy na to, że stanowisko to nie jest obecnie dominujące, NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Chociaż autorka skargi kasacyjnej zarzuca dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych to jednak nie podaje jakie przepisy na podstawie których ustala się stan faktyczny naruszono i o jakie nieprawidłowo okoliczności faktyczne chodzi. Zatem w tym zakresie zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wydaje się, że z uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania wysnuć należy, że autorka skargi kasacyjnej zarzuca jedynie błędną kwalifikację prawną ustalonych przez Sąd okoliczności faktycznych. Jednak skoro Sąd, jak wskazano wyżej, prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności Spółki w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając wyniku tego postępowania), to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. Dla jasności można tu wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie sytuacja opisana w tym przepisie nie miała miejsca, gdyż w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie był związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem zatem przepisu tego nie stosował a w konsekwencji nie mógł go naruszyć. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).