I OW 184/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Świnoujście o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Świnoujście a Burmistrzem Miasta Żary w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. R. w sprawie opłacenia pobytu w Schronisku dla Osób Bezdomnych w Świnoujściu postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Żary jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta Świnoujście – na podstawie art. 22 § 3 w związku z art. 22 § 1 k.p.a. - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Żary w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. R. o opłacenie jego pobytu w Schronisku dla Osób Bezdomnych w Świnoujściu. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 30 stycznia 2013 r. E. R. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Świnoujściu podanie z prośbą o przyznanie mu miejsca i opłacenie pobytu w Schronisku dla Osób Bezdomnych w Świnoujściu przy ul. Portowej 10. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że E. R. ostatni meldunek stały posiadał w Żarach przy ul. [...] (Urząd Miasta w Żarach potwierdził ten fakt). Był tam zameldowany w okresie od 18 lutego 2003 r. do 16 stycznia 2006 r., a meldunku dokonał jego dziadek E. B. Pan R. przebywał wówczas w Domu Dziecka w Lubinie i o meldunku nic nie wiedział. Uzyskawszy pełnoletność opuścił placówkę i wyjechał do Niemiec. Podejmował tam różne prace dorywcze. W styczniu 2013 r. E. R. przyjechał do Świnoujścia. Nie miał gdzie mieszkać i nie posiadał własnych środków finansowych. Legitymował się dowodem osobistym wydanym w dniu 12 listopada 2012 r. przez Prezydenta Miasta Żary. W ocenie wnioskodawcy w dniu składania podania o przyznanie miejsca i opłacenie pobytu w Schronisku dla Osób Bezdomnych wymieniony był osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), który brzmi: "osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 26 listopada 2010 r. I OW 131/10 oraz z dnia 20 maja 2011 r. I OW 19/11). W związku z powyższym, oraz zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 2 cytowanej ustawy, stanowiącym, że: "W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały", wniosek E. R. wraz z kompletem dokumentów został przesłany do gminy właściwej ze względu na ostatni jego meldunek, tj. do Gminy Żary. Ta jednak nie uznała swej właściwości w sprawie powołując się jednocześnie na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który brzmi: "Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia". Kierowanie się w przypadku osoby bezdomnej miejscem jej ostatniego zameldowania na pobyt stały Gmina Żary uznała za mylną interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej i odesłała wniosek E. R. wraz z kompletem dokumentów do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Świnoujściu, uznając tym samym Miasto Świnoujście za właściwe w sprawie. Tymczasem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma znaczenie fakt, że właściwość w sprawach pomocy społecznej regulują kompleksowo przepisy zawarte w art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności zastosowanie ma przepis odnoszący się do osób bezdomnych, czyli art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OW 109/06 - w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą w takiej sprawie jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w rozumieniu art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego, należy przyjąć, że Pan E. R. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały - w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych w Świnoujściu. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały E. R. jest gmina Żary. Organem właściwym zatem do rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, wedle przekonania wnioskodawcy, jest Burmistrz Miasta Żary. Odpowiadając na wniosek Burmistrz Żar postulował wskazanie jako organu właściwego Burmistrza Świnoujścia. W jego ocenie, skoro strona nigdy nie mieszkała w Żarach i nie wiąże z tym miastem swojej przyszłości, a rodzinę i przyjaciół ma w Świnoujściu, to miejscem, w którym koncentrują się jego podstawowe sprawy życiowe, czyli miejscem, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu, jest Świnoujście. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Świnoujście a Burmistrzem Miasta Żary, albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku E. R. o przyznanie miejsca i opłacenie jego pobytu w schronisku dla bezdomnych. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Przepisem generalnym określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Dalsze jednostki tego artykułu określają tę właściwość w przypadkach szczególnych. I tak jego ust. 2 stanowi, że w odniesieniu do osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Rozważania na gruncie niniejszej sprawy należy zatem rozpocząć od analizy przepisu szczególnego dotyczącego właściwości w sprawach osób bezdomnych. Definicję pojęcia osoby bezdomnej precyzuje przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy, wedle którego osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Poza sporem w sprawie pozostają m.in. dwie okoliczności, a mianowicie ta, że E. R. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały oraz, że w dacie złożenia wniosku przybywał w schronisku dla bezdomnych. Niewątpliwie tego miejsca jego pobytu nie można uznać za lokal mieszkalny, w którym mogłyby się koncentrować jego sprawy życiowe świadczące o zamiarze stałego przebywania. Tymczasem tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że przebywa on z zamiarem stałego pobytu w lokalu mieszkalnym, można byłoby zasadnie twierdzić, że w takiej miejscowości zamieszkuje w rozumieniu przywołanych norm. Bowiem, jak wynika z powszechnego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia:13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, publ. jw.) z braku definicji zamieszkania w tej materii odwołać się należy do treści art. 25 kodeksu cywilnego (ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.). Stanowi on, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej (dorosłej) jest miejsce, w którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby (p. op. cit.). Zatem nawet gdyby przyjąć, że taką miejscowością jest Świnoujście, jak dowodzi tego Burmistrz Żar, to nie można się zgodzić z jego konkluzją, bo strona nie przebywa tam w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przywołanych przepisów. Wedle brzmienia art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest lokalem w rozumieniu tej ustawy pomieszczenie przeznaczone dla krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zatem pozbawiony cech trwałości pobyt w schronisku dla bezdomnych nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej osoby tam przebywającej w miejscowości położenia noclegowni (p. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OW 42/08, publ. jw.). Powyższe ustalenia i rozważania upoważniają zatem do stwierdzenia, że E. R. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały, a więc osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznał, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta Żary, czyli organ gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że strona nie mieszka tam i nigdy nie mieszkała, że centrum życiowe łączy ze Świnoujściem, bo te okoliczności nie należą do przesłanek podlegających tu badaniu. Stanowisko zajęte obecnie jest utrwalone w orzecznictwie (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 60/10, publ. jw.). Zakłada ono pewnego rodzaju fikcję prawną dla potrzeb tego rodzaju spraw. W tej też sytuacji dalsze okoliczności nie podlegają już badaniu. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.