I OW 19/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Ś. o przyznaniu zasiłku celowego na pokrycie wydatków poniesionych na zakup leków postanawia: wskazać Wójta Gminy N. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 roku Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Opieki Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. Ś. o przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnienia wniosku Prezydent m.st. Warszawy podał, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w m. st. Warszawa wpłynął wniosek p. K. Ś. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie wydatków poniesionych na zakup leków. Z kolei, jak stwierdził dalej organ, z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu pobytu wnioskodawcy – schronisku dla osób bezdomnych wynika, że K. Ś. jest osobą bezdomną. Ostatnim jego miejscem zameldowania jest gmina N. w woj. lubelskim. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad ustalił, że wnioskodawca posiada łączny dochód w kwocie [...] zł, na który składa się zasiłek stały ([...] zł.) oraz zasiłek pielęgnacyjny ([...]zł.). Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, na uwagę zasługuje fakt, że wniosek dotyczy "zrefundowania wydatków poniesionych na zakup leków", co oznacza, że potrzeba została już zaspokojona, a zatem nie stanowi przypadku, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), zwanej dalej u.p.s. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, powołany przepis wskazuje bowiem, że "w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie". Wnioskodawca zauważył, że właściwość w sprawach pomocy społecznej regulują kompleksowo, jako norma o charakterze lex specialis, przepisy zawarte art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności, w sprawie niniejszej zastosowanie ma przepis odnoszący się do osób bezdomnych – art. 101 ust. 2, który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego sporu o właściwość wnioskodawca za bezsporną uznał okoliczność, że K. Ś. jest osobą bezdomną. W tym zakresie organ wskazał na fakt, że od długiego już czasu, tj. od grudnia 2004 r. K. Ś. korzysta ze świadczeń w formie zapewnienia schronienia w noclegowniach dla osób bezdomnych na terenie m. st. Warszawy. Ze statusem zaś osoby bezdomnej wiążą się szczególne zasady dotyczące właściwości miejscowej organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił uwagę, że pojęcie bezdomności należy odczytywać w sposób określony w przepisie art. 6 pkt 8 u.p.s., w którym zawarta została legalna definicja bezdomności na potrzeby cytowanej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem jako osobę bezdomną traktuje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wedle Prezydenta m.st. Warszawy oznacza to, że do ustalenia, czy mamy do czynienia z osobą bezdomną w świetle definicji ustawowej zawartej w u.p.s. wystarczające jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że osoba nie zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokalu będącym pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 31 poz. 266, z późn. zm.), zwanej dalej u.o.p.l., lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Nie spełnia zatem warunku zamieszkiwania w lokalu w rozumieniu definicji o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pobyt w noclegowni. Zdaniem wnioskodawcy, użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia zawartego w treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., co oznacza, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Prezydent m.st. Warszawy odwołał się przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stwierdził, że na tle przywołanej definicji osoby bezdomnej wypracowany został już niemały dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którego postanowieniach można spotkać się ze stanowiskiem, iż "samo potoczne znaczenie sformułowania schronisko/noclegownia wskazuje na wyłącznie przejściowy oraz krótkotrwały charakter udostępnienia pomieszczeń. Pod pojęciem schroniska określa się rodzaj hotelu zapewniający nocleg (zazwyczaj w zbiorowych salach), odpoczynek, możliwość zjedzenia posiłku, wysuszenia odzieży, uzupełnienia zapasów, czyli chodzi o miejsce, którego założeniem jest umożliwienie przeczekania do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej" (postanowienie NSA z 7.12.2009 r., I OW 119/09, CBOSA). Wracając do analizy definicji ustawowej zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s. i drugiej ustawowej przesłanki – faktu niezameldowania na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych – wnioskodawca ustalił, że K. Ś. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały, co oznacza, że jest osobą bezdomną. Z kolei, ustalenie stanu bezdomności powoduje, że do zakwalifikowania, który organ jest właściwy w sprawie będzie miała zastosowanie norma zawarta w treści art. 101 ust. 2 oraz art. 101 ust. 3 u.p.s. W tej części uzasadnienia wniosku Prezydent m.st. Warszawy podniósł, iż w postanowieniu z dnia 13 października 2010 r. (w sprawie o sygn. I OW 111/10, publikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, że "skład orzekający podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1659/09; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 30/08). Z tego powodu wnioskodawca uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wójta Gminy N., że miejscem zamieszkania osoby jest stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego miejscowość, w której K. Ś. przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdyż badanie zamiaru pobytu osoby bezdomnej w danej miejscowości jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji, zdaniem Prezydent m.st. Warszawy, oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania świadczeń na rzecz K. Ś. jest Ośrodek Pomocy Społecznej w gminie N. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy N. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku K. Ś. w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na zakup leków. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ podniósł, iż K. Ś. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości N. od dnia [...] kwietnia 1990 r. do [...] września 1999 r., z którego został następnie wymeldowany decyzją administracyjną. Na terenie gminy N. nie przebywa on od 11 lat, a od [...] września 2008 r. przebywa w Ośrodku Charytatywnym w Warszawie ul. [...]. Według Wójta Gminy N., K. Ś. swoje sprawy życiowe koncentruje w Warszawie i to Warszawa jest jego centrum spraw życiowych. W Warszawie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy od [...]czerwca 2009 r., gdzie korzysta z usług pośrednictwa pracy. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wydaną z up. Prezydenta m.st. Warszawy przyznano K. Ś. zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 1 stycznia 2009 r. Z kolei orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. został on zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności począwszy od dnia [...] października 2009 r. Nadto, jak stwierdził Wójt, co najmniej od 2005 r., K. Ś. przebywał wielokrotnie, w szpitalach i zakładach opieki zdrowotnej położonych na terenie Warszawy. Na terenie Warszawy realizuje również przepisywane recepty. Z tych względów Wójt Gminy N. za prawidłowe uznał zastosowanie w sprawie art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Toteż, w ocenie Wójta, o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W tym zaś zakresie organ uznał, że K. Ś. ześrodkował swoje sprawy życiowe w Warszawie, a zatem to Warszawa jest głównym ośrodkiem jego działalności, w której to miejscowości przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, jak podkreślił organ, decydujące znaczenie ma fakt aktualnego miejsca pobytu K. Ś. z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku K. Ś. o wypłatę zasiłku celowego na pokrycie wydatków na zakup leków. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Należy zatem uznać, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że K. Ś. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały – w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przebywa w Ośrodku Charytatywnym w Warszawie, który jest schroniskiem dla osób bezdomnych. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały K. Ś. była miejscowość N. Organem właściwym zatem do rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jest Wójt Gminy N. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i 15 § 1 ustawy – P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.