II SA/Ke 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzję z dnia 12 listopada 2013 r. znak: [...] o odmowie przyznania M. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – J. J. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 listopada 2013 r., wydał w oparciu o przepisy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni podniosła, że tylko ona jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Jej matka, a żona J. J. – J. J., nie może się zająć mężem z powodu złego stanu zdrowia. Organ odwoławczy ustalił, że J. J. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 października 2013 r., zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem przez niego 16. roku życia. Powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane tylko wtedy, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w niniejszej sprawie małżonka J. J. legitymuje się orzeczeniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. zaliczającym ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem zaliczenie obojga małżonków do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala ubiegać się o przedmiotowe świadczenie kolejnym w linii prostej osobom zobowiązanym do alimentacji, o których mowa w art. 128 k.r.o. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niedokładne i ogólnikowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom niedokładne i nierzetelne ustalenie stanu zdrowia małżonki J. J. Nie dokonano wnikliwej analizy, czy jest ona w stanie realnie sprawować opiekę nad swoim mężem. Dokumentacja chorobowa J. J. została przez organ zwrócona skarżącej bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do niej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opinii organów orzekających w niniejszej sprawie z wykładni powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy osoba na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko powyższe, znajdujące oparcie wyłącznie w literalnej wykładni powołanego przepisu nie zasługuje na akceptację. Prowadzi bowiem do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji RP). Przede wszystkim należy zauważyć, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku z małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, Trybunał uznał, że brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazują na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, dominuje pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, że art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 11.12.2012r., sygn akt IV SA/GL 227/12, WSA w Krakowie z 16.04.2013, sygn akt III SA/Kr 688/12, WSA w Łodzi II SA/Łd 83/13). Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga. Potwierdzeniem tego kierunku w orzecznictwie jest stanowisko wrażone w obszernym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. I OSK 46/13, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zaprezentowane wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych będąca wynikiem jego językowej wykładni, pozostaje w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu kilkakrotnie wypowiadającemu się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza bowiem podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12). Konsekwencją naruszenia prawa materialnego jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, w szczególności wyjaśnić sytuację J. J., tj. ustalić, czy jej stan zdrowia umożliwia sprawowanie opieki nad J. J. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.