II SA/Po 1022/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn akt II SA/PO 1022/13 Uzasadnienie Decyzją z [...] lipca2013 r., Wójt Gminy – z powołaniem się na art. 15b w zw. z art. 20 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2, art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka a także wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234; dalej: "rozporządzenie MZ z 14.09.2010 r.") – odmówił przyznania na wniosek złożony przez E. M. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka . W uzasadnieniu organ wskazał, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, po spełnieniu określonych wymogów. Jeden z nich – wymóg udokumentowania, że matka dziecka przebywała pod opieką medyczną najpóźniej od 10. tygodnia ciąży do dnia porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r .zainteresowana nie spełnia ponieważ nie posiada takiego zaświadczenia wobec czego przyznanie jednorazowej zapomogi jest niemożliwe. W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni domagała się jej uchylenia i zmiany poprzez przyznanie zapomogi. Odwołująca podała ,że do wniosku dołączyła dokumentację medyczną związaną z leczeniem szpitalnym po rozpoznaniu u niej ciąży i że przez cały czas pozostawała pod opieka lekarzy w specjalistycznych placówkach medycznych. Natomiast w pierwszym trymestrze ciąży nie miała żadnych objawów wskazujących na ciąże wobec czego brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na zaniedbania z jej strony pozostawania pod opieką medyczną. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; dalej w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO oceniło, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i właściwie zastosował przepisy prawa. Bezsporne bowiem jest że dowołująca nie została objęta opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, co sama przyznała w odwołaniu. Stąd, w ocenie SKO, na gruncie obowiązujących przepisów - art.15b ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji nie mógł przyznać Wnioskodawczyni prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, Na powyższą decyzję skargę do sądu złożyła E. M. domagając się zamiany zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca podała, że niepozostawanie pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży nie wynikało z braku staranności o przebieg ciąży, lecz z braku świadomości jej istnienia o czym świadczyło normalne funkcjonowanie jej organizmu. W ocenie skarżącej przedłożona dokumentacja medyczna wskazuje ,że to z powodu jej sytuacji zdrowotnej nie może przedłożyć zaświadczenia o którym mowa w art. 15 b ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak pojmowanej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że ta decyzja, nie może się ostać. Przy jej wydaniu doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), oraz naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej Wnioskodawczyni przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka stanowił art. 15b ust. 5 u.ś.r., w myśl którego przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 zd. pierwsze u.ś.r.). Przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne ze strony: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. zachęcenie kobiet w ciąży aby jak najwcześniej zgłaszały się po fachową pomoc medyczną. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. – a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych– nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2013 r. (III SA/Gd 223/13; CBOSA), w którym podkreślono, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że Wnioskodawczyni pozostawała pod opieka medyczną od momentu rozpoznania u niej ciąży , co nastąpiło po przyjęciu jej do szpitala w dniu 26 lutego 2013 r. Z dołączonych kart informacyjnych leczenia szpitalnego wynika, że wnioskodawczyni przebywała w różnych szpitalach w okresie od 26.02.do 1.03.2013 , następnie od 15.03.do21.03.2013 i w kolejnym wysokospecjalistycznym szpitalu od 21.03.do 26.04.2013 r. , w którym w dniu 22.04.2013 r. urodziła w 26 tygodniu ciąży. Już chociażby analiza tych dokumentów zgromadzonych przez organy wskazuje, że sytuacja zdrowotna skarżącej była skomplikowana. W ocenie sądu nie ma żadnych podstaw aby nie dać wiary skarżącej ,że w jej sytuacji nie była ona w stanie rozpoznać u siebie ciąży w tak wczesnym etapie. Tym samym należy przyjąć, że skarżąca nie zawiniła w tym ,że nie zgłosiła się wcześniej do lekarza, i w ocenie sądu nie może ponosić negatywnych skutków literalnej wykładni przepisu art. 15b ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prokonstytucyjnej wykładnię omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w podobnych stanach faktycznych dokonały sądy administracyjne w następujących wyrokach. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.2.2014 r. II SA/Ol 21/14, cytowany już wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.07.2013 r. IIISA/Gd 223/13 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.09.2013 r. IV SA/Po 580/13. dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl Ponieważ stan faktyczny w niniejszej sprawie nie wymaga żadnego uzupełnienia Sąd uchylił tylko decyzje organu II instancji , który ponownie rozpoznając sprawę będzie się kierował wskazaną powyżej wykładnią przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 152 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak części rozstrzygającej wyroku.