II GSK 1993/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 20 marca 2014 r.; sygn. akt III SA/Kr 1085/13 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B.G., prowadzącego działalność gospodarczą po firmą B.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. w L. na ul. K. zatrzymano do kontroli autobus marki Scania o nr rej. [...]. Autobusem kierował K.G., który wykonywał przewóz osób na trasie z C. do L. W chwili zatrzymania do kontroli autobusem przewożono pasażerów - 39 dzieci do Zespołu Szkół Katolickiego Stowarzyszenia w L. Do kontroli kierowca okazał m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób. Autobus w chwili zatrzymania był oznakowany tablicami barwy żółtej wskazującymi na przewóz zorganizowanej grupy dzieci lub młodzieży. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Wobec powyższego organ uznał, że zatrzymany pojazd wykonywał zarobkowy, regularny i specjalny przewóz osób, na który konieczne jest uzyskanie zezwolenia, a którego wykonujący przewóz nie posiadał. GITD orzekając na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, podzielił stanowisko wyrażone przez M. WITD, że przewóz dzieci dowożonych do Zespołu Szkół KSW w L. spełniał przesłanki regularnego przewozu specjalnego, o którym mowa w art. 4 pkt 9 i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej jako u.t.d.). Treść zawartej umowy współpracy skarżącego z Zespołem Szkół KSW w L. jednoznacznie wskazuje, że została ona zawarta na przewóz dzieci i młodzieży (czyli określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób), do i ze szkoły w L. Ponadto zawarta w treści umowy klauzula, że "przewóz nie ma charakteru regularności", przeczy w rzeczywistości charakterowi wykonywanego przewozu, gdyż przedsiębiorca powinien był już uznać, iż taki przewóz będzie miał charakter regularny specjalny, gdyż dotyczy określonej grupy osób w dni uczestnictwa w zajęciach szkolnych oraz posiada przystanek początkowy i końcowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę B.G. na powyższą decyzję, przytoczył na wstępie treść przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących definicji i zasad wykonywania przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, podzielił stanowisko organu, iż przewóz którego skarżący dokonywał w dniu kontroli stanowił przewóz regularny specjalny. Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w aktach tej sprawy materiału dowodowego wynika, że w dniu 3 września 2012 r. na czas nieokreślony została zawarta umowa, na mocy której zostało powierzone stałe wykonywanie usługi przewozowej. Z treści tej umowy wynika w sposób jednoznaczny, że będą realizowane przewozy w roku szkolnym na zajęcia szkolne uczniów Zespołu Szkół KSW. Z pisma z dnia 18 marca 2013 r., w którym Dyrektor Zespołu Szkół KSW złożył wyjaśnienia wynika, że przewóz ten rozpoczynał się w godzinach rannych w C., a kończył w L., a następnie rozpoczynał się spod ZS KSW przy ul. K. w L. a kończył w C. W § 3 tej umowy uregulowano kwestię płatności za usługi przewozowe. Powyższe, zdaniem Sądu świadczy o tym, że wykonywany w tym konkretnym stanie faktycznym przewóz spełniał przesłankę regularności. Sąd I instancji wskazał, że przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów, a nie podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy skoro w stanie faktycznym sprawy chodzi o przewóz regularny niepubliczny, a nie - publiczny. Sąd I instancji stwierdził, że podnoszenie w skardze argumentu, że skarżący nie podawał do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, nie może niweczyć trafnego stanowiska, iż w tym wypadku sporny przewóz miał charakter regularnego specjalnego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżący realizował w roku szkolnym w sposób powtarzalny usługi przewozu dzieci z C. do szkoły w L. i ze szkoły w L. do C., to mimo tego, co podnosił skarżący, przewóz ten charakteryzował się określoną systematycznością, według ustalonego i znanego nie komu innemu, jak tylko pasażerom i ich opiekunom schematu, co nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Sąd I instancji ponadto wskazał, że przewóz ten nie mieści się również w pojęciu przewozu wahadłowego, przez który rozumie się zgodnie z definicją ustawową wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km (art. 4 pkt 10 u.t.d.). Cechą, która uniemożliwia zaliczenie spornego przewozu do wahadłowego jest to, że w ramach niego przewożeni byli określonej kategorii pasażerowie - dzieci i ich opiekunowie, z wyłączeniem innych osób (pasażerów), gdy przy przewozie wahadłowym mamy do czynienia z wielokrotnym przewożeniem zorganizowanych, ale nie wyodrębnionych rodzajowo grup osób tam i z powrotem, pomiędzy tymi samymi miejscami początkowymi i docelowymi oraz przy spełnieniu kumulatywnym przesłanek wskazanych w podpunktach: a i b art. 4 pkt 10 u.t.d. Również argument, że skarżący nie pobierał opłat zgodnie z cennikiem nie pozbawia cechy regularności spornego przewozu, skoro przecież przewóz ten był odpłatny, jak potwierdzają wystawione faktury "VAT", znajdujące się w aktach sprawy. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze zmienność nawet godzin odjazdu i przyjazdu, czy też ich zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników, w ocenie Sądu, nie ma wpływu na zaliczenie przewozu do usług regularnych specjalnych. B.G. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d. polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd, że wykonywanie dowozów dzieci do szkół za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, bez określenia harmonogramu i stałej określonej trasy, bez rozkładu jazdy, stanowi przewóz regularny specjalny, a w konsekwencji tego, zastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego niewykonującego przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia, art. 92a ust. 1 u.t.d. W uzasadnieniu kasator wskazał, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca przystanków. Potencjalny klient jest związany tymi ustaleniami. Natomiast dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego, oznaczająca możliwość zmiany wcześniej ustalonych zasad, wyklucza zakwalifikowanie przewozu do przewozu regularnego. Zdaniem kasatora – dowody - w postaci umowy przewoźnika ze szkołą jak i pismo dyrektora szkoły, przesądzają, o tym iż nie można kwalifikować jako przewozu regularnego skoro brak jest określonych odstępów czasowych pomiędzy przewozami i brak jest zdefiniowanej trasy. Wskazał, że przewóz wykonywany jest według indywidualnych potrzeb zamawiającego, zmieniających się w czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.– naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, uzasadnia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie przyjętego stanu faktycznego. W sprawie uznano za przewóz regularny specjalny wykonywanie dowozu dzieci rano z C. do Zespołu Szkół Katolickiego Stowarzyszenia w L., a po południu ze szkoły w L. do C. Przewóz uczniów rozpoczynał się o godzinie 7.20 w C. na ul. W., a kończył w L. przy Zespole Szkół KSW. Po zakończeniu zajęć przewóz rozpoczynał się natomiast spod Zespołu Szkół, a kończył w C. Wykonywanie usługi przewozowej odbywało się na podstawie umowy współpracy zawartej między Zespołem Szkół KSW z siedzibą w L. a B.G. właścicielem firmy "N.", na czas nieokreślony, a przewóz odbywał się w okresie roku szkolnego. W § 3 umowy uregulowano kwestię odpłatności za usługi przewozowe. Kwestią sporną, jest więc w sprawie interpretacja pojęcia "przewóz regularny specjalny" i związana z tym prawidłowość zakwalifikowania wykonywanej usługi przewozowej, jako przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów, przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 tej ustawy przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 tej ustawy, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Oznacza to, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d. Wskazać należy, że definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od proeuropejskiej wykładni przepisów prawa krajowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga podkreślenia, że dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Z istoty przewozu regularnego specjalnego, który cechuje niepubliczny charakter tego przewozu, wynika zatem, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer. W niniejszej sprawie, nie jest sporne, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. uczniów Zespołu Szkół KSW w roku szkolnym, dowożonych na zajęcia szkolne, z wyłączeniem innych osób. Trafnie również podkreślił Sąd I instancji, że przewóz ten cechował się określoną systematycznością (cykliczność i powtarzalność kursów) – z i do określonych miejsc (a więc według stałej trasy) – według stałych zasad przewozu w zakresie jego częstotliwości czyli według ustalonego i znanego nie komu innemu, jak tylko pasażerom i opiekunom schematu, co nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby o braku regularności miało świadczyć to, że często dochodzi do sytuacji, w których - z uwagi na brak zajęć szkolnych - przewozy nie są realizowane, co uwarunkowane jest świętami, czy dniami wolnymi od nauki np. w razie święta patrona placówki, wyjazdami podopiecznych na zieloną szkołę, czy wymianę międzynarodową. Prawidłowa jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka ocena pojęcia regularności w definicji przewozu regularnego specjalnego, która uwzględnia pewne zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania oraz przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Wreszcie zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie podobnych stanów faktycznych uznawano za przewóz regularny specjalny przewóz pracowników do pracy, czy dzieci do szkoły (por. cytowane już wyroki w sprawach II GSK 165/12, II GSK 927/14, ponadto wyroki z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12 oraz z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13). W konsekwencji przyjęcia powyższej wykładni art. 4 pkt 9 w zw. z pkt 7 u.t.d. oraz analizując postanowienia umowy łączącej skarżącego z Zespołem Szkół KSW i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, prawidłowo WSA stwierdził, że wykonywany w tym konkretnym stanie faktycznym przewóz spełniał przesłanki przewozu regularnego specjalnego. Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym jest sankcjonowane karą pieniężną, zatem wymierzając B.G. karę pieniężną nie naruszono również pozostałych przepisów wymienionych w petitum zarzutu skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów, uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.