I SA/Wa 1898/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpoznanie sprawy – utrzymało w mocy postanowieniem własne z dnia [...] stycznia 2013r. [...], odmawiające – w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] grudnia 2010r. [...]. Organ wskazał, że J.K. domagała się stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia, którym SKO oddaliło jej wniosek o uznanie za nieuzasadnioną aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu (udział: [...] w działkach nr ew. [...] i [...] o pow. [...] m2, obr. [...]) związanego z własnością lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. SKO podzielił argumentację organu I instancji wskazując, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację ww. opłaty nie kończy się wydaniem decyzji, zatem nie mają zastosowania nadzwyczajne tryby administracyjne. Stosowanie do postępowania tego rodzaju niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru administracyjnego. Spór wywołany ustaleniem takiej opłaty jest typowym sporem cywilnym o należność pieniężną. Nie jest więc możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego jaki k.p.a. przewiduje dla decyzji i postanowień administracyjnych, do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydawanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Odnosząc się do zarzutów strony SKO wyjaśniło, iż w doktrynie i orzecznictwie istnieje rozbieżność co do możliwości stosowania w postępowaniach w tym przedmiocie trybów nadzwyczajnych. Zwolennicy uznają możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów administracyjnych, skoro ustawodawca dopuścił odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., wyłączając tylko przepisy dotyczące odwołań i zażaleń. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie trybów nadzwyczajnych, to wyraziłby to poprzez wyłączeniu, jak w przypadku odwołań i zażaleń. Przeciwnicy podnoszą natomiast, iż opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Kolegium rozstrzygając sprawę cywilną nie działa władczo, nie ma więc możliwości stosowania administracyjnych trybów nadzwyczajnych. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną. Organ powołał obszernie orzecznictwo, podzielając ostatni z poglądów i podkreślając, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej jest w istocie wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Odmowa przyjęcia podanej wysokości opłaty rocznej połączona z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowania przed kolegium. Strony niezadowolone z rozstrzygnięcia mogą wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego uznania, że w sprawie podwyżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności wymienione w rozdziale 13 k.p.a.; — art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że wyłącza on zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczących nadzwyczajnych środków zaskarżenia zawartych w dziale "Postępowanie" rozdział 13 "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" w sprawach tego typu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste narusza art. 78 ust. 1 u.g.n. Z ww. przepisu wynika jednoznacznie, iż wypowiedzenia dokonuje właściwy organ. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. organem właściwym jest organ wykonawczy .... powiatu i województwa, a zatem w tej sprawie — Prezydent W.. Wypowiedzenia opłaty przez Zarząd [...] W. dokonał organ niewłaściwy. Nie wywołuje ono zatem żadnych skutków prawnych, gdyż dotknięte jest wadą nieważności. Skarżąca przytoczyła art. 79 ust. 7 u.g.n. podnosząc, że stwierdzenie nieważności nie mieści się w pojęciu odwołania, ani zażalenia. Rozdział 13 dot. uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji zawiera się w dziale II pt. "postępowanie". Z tego działu wyłączono jedynie stosowanie rozdziału 10 pt. "odwołania" i 11 pt. "zażalenia". Przepisy rozdziału 13 pt. "uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji" należy zatem stosować odpowiednio. Strona powołała orzeczenie SKO w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] i podzieliła stanowisko, że zgodnie z art. 9 ust. 7 u.g.n. odpowiednie stosowanie oznacza m.in., że w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia powinno zapaść orzeczenie, a nie decyzja administracyjna. Skarżąca podała, że omawiane orzeczenia podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w sytuacji, gdy orzeczenie wydano bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa i strona nie wniesie w terminie sprzeciwu do sądu powszechnego, to wówczas stronie winno przysługiwać prawo żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia. Zdaniem strony niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu, gdyż prowadzi do pokrzywdzenia stron, poprzez pozbawienie możliwości skorzystania z nadzwyczajnych środków mających na celu usunięcie z obrotu orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami. Skarżąca wskazała, że procedura administracyjna i cywilna przewidują dopuszczalność zaskarżania orzeczeń w trybie nadzwyczajnym. W przypadku organów administracyjnych stanowi o tym rozdział 13 k.p.a. pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, orzeczeń sądów administracyjnych - dział Vila p.p.s.a. pt. "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia", orzeczeń sądów powszechnych - dział VII k.p.c. pt. "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia". Każda z procedur dotyczących stosowania prawa przewiduje możliwość stosowania nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Nieuprawnione jest zatem zamykanie możliwości korzystania z nadzwyczajnych trybów zaskarżania użytkownikom wieczystym, a w tej sprawie powoduje, że w obrocie funkcjonuje orzeczenie obarczone rażącą wadą. Skarżąca dodała, że orzeczenie SKO zalegalizowało podwyższenie opłaty, mimo, że nie doszło do jej prawidłowego wypowiedzenia. Tylko stwierdzenie nieważności tego orzeczenia może spowodować przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącej, taka sytuacja jest jawnym pogwałceniem konstytucyjnych zasad równości, proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej wyrażonych w szczególności w art. 32 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma bowiem uzasadnionych podstaw różnicowania obowiązków użytkowników wieczystych, którzy złożyli sprzeciw do sądu powszechnego i tych, którzy go nie złożyli w terminie. Organ administracji jest zobligowany do równego traktowania jednostek zamieszkujących na jego terenie. Argumentacja ta dodatkowo zatem przemawia za stosowaniem literalnej wykładni art. 79 ustęp 7 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec tego skarga podlegała oddaleniu. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne odmawiające - w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. - wszczęcia na wniosek J.K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO aktualizującego, na mocy art. 79 ust. 3 i 4 u.g.n. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu. Zdaniem organu wskazane we wniosku skarżącej orzeczenie SKO nie było decyzją administracyjną, a zatem nie mógł mieć w stosunku do takiego rozstrzygnięcia zastosowania nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w procedurze administracyjnej. Odnosząc się do powyższego stanowiska przede wszystkim wskazać trzeba, że postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane zostało w art. 78 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to postępowanie o charakterze szczególnym, którego istota polega na tym, że przed planowaną aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej właściwy organ powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Natomiast użytkownik wieczysty nie akceptując zaproponowanej wysokość nowej opłaty może wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja ww. opłaty jest nieuzasadniona, bądź jest uzasadniona, jednak w innej wysokości. Jak wskazuje art. 78 ust. 3 u.g.n. taki wniosek użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do ugodowego załatwienia sprawy. Jeżeli nie dojdzie do porozumienia, organ wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, gdyż – stosownie do art. 81 ust. 1 u.g.n. – przysługuje sprzeciw. Złożenie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. W takiej sytuacji wniosek – złożony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. – jest traktowany jak pozew a orzeczenie kolegium traci moc. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 k.p.a. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Brak jest również przepisu szczególnego, który rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywałby do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym (art. 3 § 3 k.p.c.). Z powołanych regulacji wynika zatem, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszej postępowanie prowadzi SKO, w drugiej – w przypadku złożenia sprzeciwu – postępowanie toczy się przed sądem powszechnym. Niemniej pomimo, iż w pierwszej fazie – zgodnie z art. 79 ust. 4 u.g.n. - postępowanie to toczy się przed kolegium, w którym odpowiednio znajduje zastosowanie część przepisów k.p.a., to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, pozostaje sprawą o charakterze cywilnym. Odpowiednie stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa mająca za przedmiot opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, LEX nr 1082652) Wprawdzie złożoność procedury w sprawach tego typu może powodować trudności – niemniej rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, dotyczy w zasadzie tylko zagadnień o charakterze incydentalnym, bowiem tylko w tym zakresie rozstrzygnięcia kolegium nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Natomiast – wbrew zarzutom skargi – stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. jest jednolite i wskazuje, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8), uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 – niepubl.; z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97, LEX nr 236557 oraz wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 708/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja przedstawiona w orzecznictwie odnośnie niedopuszczalności stosowania w omawianych sprawach trybów nadzwyczajnych oparta jest przede wszystkim na kryterium braku decyzji administracyjnej. Zauważyć trzeba, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie posłużył się terminem "decyzja", ale określeniem "orzeczenie". Należy zatem przyjąć, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było odróżnienie decyzji od orzeczenia. Każda decyzja jest bowiem rodzajem orzeczenia, ale nie każde orzeczenie jest decyzją administracyjną. Odmienność analizowanego trybu potwierdza ponadto art. 79 ust. 9 u.g.n., zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, jak również art. 78 ust. 3 u.g.n. wskazujący, że uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi", a więc tak, jak pozew żądanie kieruje do strony przeciwnej. Charakterystyczne jest również to, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje całe akta sprawy sądowi powszechnemu. Nadto, ustawa o gospodarce nieruchomościami oprócz właściwości organu i rodzaju zaskarżenia reguluje właściwość miejscową sądu. Podobny, dwuetapowy charakter ma tryb uregulowany w art. 160 k.p.a. dotyczącym odszkodowań, a więc również roszczeń o charakterze cywilnym. Jednak w art. 160 § 5 k.p.a. prawodawca wskazał wprost, że rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania ma formę decyzji. Dlatego też, orzecznictwo dopuszcza prowadzenie postępowań nadzwyczajnych w tego rodzaju sprawach. W świetle przedstawionej argumentacji, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n., nie można było podzielić poglądu skarżącej. Dokładne wymienienie rozdziałów i działu "postępowanie" k.p.a., które mają jedynie odpowiednie zastosowanie, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią katalog zamknięty. Stanowisko to potwierdza art. 78 ust. 1 u.g.n. przewidujący, aby do doręczenia wypowiedzenia stosowano przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc w sposób odpowiedni całego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym całego rozdziału pt. "Postępowanie", a jedynie wybrane przez ustawodawcę przepisy k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że - jak podkreśla się w orzecznictwie - stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do dokonywania literalnej wykładni przepisu. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni i winna być uzupełniana w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, funkcjonalną oraz systemową. Powyższe prowadzi do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r., publ. ONSA 2001/1/2). Postępowania nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. dotyczą – co do zasady - decyzji administracyjnej lub – na podstawie art. 144 k.p.a. – postanowienia (tryb nadzwyczajny może być bowiem stosowany nie tylko w stosunku do decyzji administracyjnej i postanowienia, ale wyłącznie na mocy przepisu szczególnego). Niewątpliwie orzeczenie wydawane w omawianym trybie nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to zbędne było wskazywanie przez ustawodawcę w art. 79 ust. 7 u.g.n., że nie mają zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych, jak wywodziła skarżąca. Z podanych przyczyn złożenie wniosku przez J.K. domagającej się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] września 2010r. aktualizującego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. ze względu na przeszkody o charakterze przedmiotowym. W konsekwencji chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia konstytucyjnych zasad równości, proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej wyrażonych w szczególności w art. 32 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zważywszy przy tym, że skarżącej przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego orzeczenia, z którego skarżąca to prawa nie skorzystała wobec uchybienia terminowi do jego wniesienia. Tylko z tego powodu – wbrew zarzutom skargi - doszło do różnicowania obowiązków skarżącej z sytuacją użytkowników wieczystych, którzy złożyli sprzeciw do sądu powszechnego w przepisanym terminie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.