I OSK 1807/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 221/14 w sprawie ze skargi P. N. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od P. N. na rzecz [...] S.A. w Krakowie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę P. N. na niewykonanie przez [...] S.A. w Krakowie wyroku tego Sądu z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, i wymierzył tej Spółce grzywnę w wysokości 1.000 zł, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż skarga, w której skarżący domagał się nałożenia na organ grzywny, dowodząc, że wspomniany wyrok nie został wykonany, gdyż do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żądanych informacji, mimo wezwania, okazała się zasadna. Nie uwzględnił bowiem zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów, dowodzących, że wyrok nie został wykonany z powodu leżącego po stronie skarżącego. Spółka twierdziła, iż zwróciła się do niego pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. o sprecyzowanie treści żądania, które zostało sformułowane niejednoznacznie. Zatem należało dokładnie określić, jakie dokumenty są przedmiotem żądania, zwłaszcza że obejmują one dawny okres, a dokumentacja dotycząca linii energetycznych jest obszerna. Pewnymi informacjami już nie dysponuje, pewne są objętą ochroną, część z nich nie stanowi informacji publicznej. Skarżący nie udzielił potrzebnych wyjaśnień. Następnie Sąd ten przytoczył brzmienie przepisu art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., i ustalił, że do dnia wniesienia skargi przywołany wyżej wyrok nie został zrealizowany. Bowiem nie udostępniono skarżącemu żądanych informacji. W wyroku tym zakreślono 14-dniowy termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2012 r. Po myśli art. 286 § 2 P.p.s.a. termin ten należy liczyć od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. W tej sprawie odpis prawomocnego wyroku został doręczony Spółce w dniu 5 listopada 2013 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 791/13 oddalający skargę kasacyjną na wyrok, którego niewykonanie skarżący zarzuca w tej sprawie). Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. skarżący wezwał Spółkę o wykonanie wyroku, ta zaś pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. zwróciła się o sprecyzowanie treści żądania. Tymczasem w motywach prawomocnego wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził, iż przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2012 r. jest informacja publiczna, stąd rzeczą organu jest udostępnienie żądanych dokumentów, o ile Spółka jest w ich posiadaniu. W ocenie Sądu meriti termin realizacji żądania upłynął w dniu 19 listopada 2013 r., bo skoro akta administracyjne składały się z czterech stron nie można go liczyć od dnia zwrotu tych akt, a od dnia doręczenia wyroku Sądu II instancji. Jego zdaniem wniosek skarżącego jest jasny i jednoznaczny, zatem nie wymagał dodatkowego doprecyzowywania. W konsekwencji czego rzeczą [...] S.A. było bądź udostępnienie dokumentów, bądź poinformowanie, że ich nie posiada, bądź wydanie decyzji odmownej. Co prawda wszystkie działania, poza udostępnieniem informacji publicznej byłyby wadliwe, bo w poprzedniej sprawie [...] S.A. stwierdziła, iż jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej linii energetycznej przebiegającej przez nieruchomość m.in. skarżącego, co jest przedmiotem żądania, wszak wówczas nie można byłoby zarzucić niewykonania wyroku zobowiązującego do załatwienia wniosku skarżącego. Dlatego, na zasadzie art. 154 § 1, 2, 6 i art. 200 P.p.s.a., orzekł Sąd jak w sentencji tego orzeczenia. Wysokość grzywny uzasadnił stopniem i okresem pozostawania w bezczynności w wykonaniu obowiązku, zaś z uwagi na niezałatwienie sprawy do dnia wyrokowania uznał bezczynność za rażącą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka [...] domagając się jego zmiany i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 154 § 1, 2, 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, 2) art. 106 § 5 P.p.s.a w związku z art. 232 K.p.c. w związku z art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez uznanie, iż niewykonanie wyroku nastąpiło z przyczyn zależnych od skarżącej kasacyjnie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niewykonanie wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r. nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej kasacyjnie, gdyż wywołane zostało brakiem odpowiedzi skarżącego na wezwanie do sprecyzowania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bez tego nie było zaś możliwe rozpatrzenie żądania. Nadto zwrócono uwagę, iż na przestrzeni lat zmieniło się oznaczenie działek, po których przebiegają linie energetyczne. Tymczasem pozyskanie potrzebnych informacji mogłoby naruszać dane osobowe osób trzecich. Przy tym odpowiedź musi być rzetelna, bo w przeciwnym wypadku jej autor naraża się na odpowiedzialność karną. Wreszcie wyrażono pogląd, że nie wszystkie żądane dane stanowią informację publiczną, zaś ich część funkcjonuje w obiegu publicznym. Dlatego uznano, iż zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty wypada podzielić. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, formułując wspólną w zasadzie przyczynę ich niewłaściwego zastosowania sprowadzającą się do wadliwego obciążenia niewykonaniem wyroku sądu skarżącą kasacyjnie, w wyniku czego błędnie doszło do uwzględnienia skargi. Przedmiotem sprawy jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Stosownie do brzmienia art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania takiego wyroku strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę, żądając wymierzenia organowi grzywny. Trzeba wyjaśnić, iż pod pojęciem organu należy tu rozumieć każdy podmiot, który został zobowiązany do określonego działania. Z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym na podstawie art. 149 P.p.s.a. skargę na bezczynność w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązującym do rozpatrzenia w wyznaczonym terminie określonego żądania strony, nie wywiązał się z tego obowiązku. Zatem wówczas, gdy w tym zakresie nie podjął, aktów i czynności, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. w zakreślonym terminie. Grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., wymierza się w wysokości określonej w § 6 tego przepisu. Grzywna ta stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma charakter represyjny. Jest ona bowiem w istocie również karą za ignorowanie przez organy administracji wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 P.p.s.a. wymierzenie grzywny jest obligatoryjne, a sąd może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, czy innych okoliczności. Nie może odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest też orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zd.ostatnie). Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej obecnie sprawy, wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 791/13, zobowiązał skarżącą kasacyjnie do wydania aktu lub podjęcia czynności w wyniku rozpatrzenia wniosku P. N. z dnia 21 sierpnia 2012 r. w przedmiocie informacji publicznej, w terminie 14 dni. Doręczenie, od którego należy wskazany termin (art. 286 § 2 P.p.s.a.) nastąpiło dniu 5 listopada 2013 r. Poza sporem jest niewykonanie tegoż wyroku na dzień orzekania w tej sprawie, jak też wezwanie skarżącego o jego realizację z dnia 25 listopada 2013 r. i wezwanie skarżącej kasacyjnie o sprecyzowanie treści wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. Niesporne jest również, że Sądy obu instancji przesądziły, że wniosek z dnia 21 sierpnia 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiocie żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż taki charakter mają żądane w nim dane. Zatem też przesądziły kategorię informacji i reżim rozpatrzenia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem. Wynika to z jednoznacznych sformułowań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podzielił, stwierdzając, że zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku jest prawidłowe i zgodne z prawem. Bezzasadne i bezskuteczne są zatem podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia jej autora jakoby żądana informacja nie posiadała przymiotu informacji publicznej. Na obecnym etapie postępowania nie można już bowiem zwalczać wyrażonego przez oba Sądy poglądy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2013 r. wskazując na możliwości i sposoby rozpatrzenia wniosku, dostrzegł co prawda możliwość wezwania strony o sprecyzowanie jego treści, ale tylko w razie wątpliwości, które jednak nie mogą dotyczyć charakteru żądania. Nie jest to zatem okoliczność, która pozwalałaby na ekskulpowanie się [...] S.A. od bezczynności w omawianej materii. Trzeba zważyć, iż wniosek pochodzi z sierpnia 2012 r., termin do jego wykonania upłynął w dniu 19 listopada 2013 r., zaś wezwanie do sprecyzowania jego treści wystosowano w dniu 10 grudnia 2013 r. Bezczynność jest więc oczywista. Można natomiast mieć wątpliwości co do jej charakteru, i w tym zakresie istotnymi mogą okazać się okoliczności niewykonania wyroku. Sądy orzekające wyraźnie wskazały, co więcej, wynika to z ustalonego orzecznictwa, że zobowiązany do udostępnienia informacji może jej udzielić w drodze czynności materialno-technicznej, bądź odmówić decyzją, gdy podlegają ochronie albo stanowią informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, ewentualnie umorzyć postępowanie, bądź powiadomić pismem, że nie jest w posiadaniu żądanych danych. Tylko przeto w takich wypadkach następuje rozpatrzenie żądania, a więc wykonanie wyroku, które wyłącza przypisanie organowi bezczynności, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Wszak wszelkich okoliczności sprawy nie rozważył, stąd ocena charakteru bezczynności skarżącej kasacyjnie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Pojęcie rażącej bezczynności nie zostało w ustawie zdefiniowane, lecz uczyniła to doktryna i orzecznictwo. Przede wszystkim cecha ta pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu, co oznacza pewną swobodę ocen, które wszak winny uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy, przy pewnym stopniu uogólnienia, a przede wszystkim wymaga uzasadnienia przy uwzględnieniu m.in. reguł doświadczenia zawodowego i życiowego. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres niedziałania, niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, czy wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. jw.). Przy czym nie jest uznawana za bezczynność rażąco naruszająca prawo sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że uchybiono prawu, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Tymczasem Sąd meriti wskazał w tym zakresie wyłącznie na zbędność wezwania strony do sprecyzowania treści wniosku i okres bezczynności trwający od dnia 19 listopada 2013 r. do dnia wyrokowania, tj. 21 marca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy okres ten można uznać za wykazujący tę cechę. Jest to rzecz jasna naruszenie prawa, ale jego stopień budzi zastrzeżenia głównie z powodu braku stosownej argumentacji. Podobnie uchyla się pod kontroli instancyjnej kwestia wysokości orzeczonej przez ten Sąd grzywny. Skoro bowiem ustawa przewiduje tu możliwość wyboru kwoty, zakreślając tylko górną granicę, każda kwota wymaga precyzyjnego wyjaśnienia i umotywowania. Nie spełnia tego wymogu wskazanie, że jest ona adekwatna do stopnia i okresu pozostawania w bezczynności. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. jest zasadny, bo przesłanki w nich uregulowane nie zostały wyjaśnione i rozważone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Drugi z zarzutów nie został właściwie uzasadniony, bo nie ujawniono, jakie dowody miałyby zostać przeprowadzone przez Sąd I instancji. Trzeba też zwrócić uwagę, że postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi jest wielce zawężone, a zwłaszcza w sprawach wykonania wyroku. Toteż zarzut ten nie wymaga szerszego omówienia, poza stwierdzeniem jego nieadekwatności dla stanu sprawy. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: wpis w kwocie 100 zł i 120 zł tytułem zastępstwa procesowego. ----------------------- 5