II SO/Rz 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" przeciwko Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny z tytułu niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. I. wymierza Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego grzywnę w kwocie 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/; II. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz skarżącego P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniosku, zarejestrowanego pod sygn. akt: II SO/Rz 16/13, złożonego przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]", jest wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (ZO PZŁ W [...]) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie dalej p.p.s.a. Z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. II SA/Rz 812/13 wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. do Sądu wpłynęła skarga P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na odmowę udzielenia przez ZO PZŁ w [...] informacji prasowej. Wraz z odpowiedzią na skargę udzieloną przez ZO PZŁ w T. nie przekazano do Sądu kompletnych akt administracyjnych sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwał ZO PZŁ w [...] do uzupełniania akt administracyjnych. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r. OZ PZŁ w [...] wyjaśnił, że całość akt administracyjnych została przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Sąd pouczył P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" o treści art. 55 § 1 P.p.s.a, z którego wynika, że wobec nieprzekazania przez organ w sprawie II SA/Rz 812/13 kompletnych akt administracyjnych, o czym mowa w art. 54 § 2 ustawy P.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu 13 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynął wniosek P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" o nałożenie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. na ZO PZŁ w [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wobec nieprzekazania sądowi przez organ kompletnych akt administracyjnych pismem z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych naraziło skarżącego na zwłokę w rozpatrzeniu przez Sąd jego skargi i wydłużyło czas otrzymania odpowiedzi na postawione w trybie prasowym pytania. Zgodnie z art. 1 ustawy prawo prasowe i z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, prasa korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistniania prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Naruszając art. 53 § 2 p.p.s.a. organ co najmniej opóźnił dotarcie żądanej informacji do obywateli, utrudniając, a być może, ze względu na jej dezaktualizację uniemożliwiając społeczną kontrolę jaką, między innymi, członkowie Polskiego Związku Łowieckiego sprawują nad jego organami W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] wyjaśnił, że wniosek ten jest całkowicie bezzasadny wobec faktu, że organ przesłał do Sądu trwale połączone akta administracyjne, jakimi dysponował, w pełnym zasobie i kształcie. Tym samym nie uchybił obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znają instytucji "niekompletnych" akt administracyjnych, brak jest też przepisu, z którego wynikałoby jak powinny wyglądać i co zawierać akta administracyjne w niniejszej sprawie. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego S.P. – zatrudniony na podstawie umowy o pracę w dzienniku myśliwych "[...]" potrzymał wniosek o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań Sąd przedstawi przyczyny, dla których oddalił wniosek pełnomocnika ZO PZŁ w [...] dnia [...] listopada 2013 r., który wpłynął do Sądu w dniu 21 listopada 2013 r. o zmianę terminu posiedzenia. Przewodniczący Wydziału II Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2013 r. wyznaczył termin rozprawy na dzień 11 grudnia 2013 r. Zawiadomienie o terminie rozprawy skierowane do radcy prawnego M.P. na adres PZŁ w [...] i odebrane 14 listopada 2013 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik ZO PZŁ w [...] zwrócił się o zmianę terminu posiedzenia wskazując, że w dniu 11 grudnia 2013 r. ma wyznaczone rozprawy przed Sądem Apelacyjnym w [...] oraz Sądem Okręgowym w [...], dlatego niemożliwym jest spełnienie art. 10 pkt 2 ustawy o radcach prawnych poprzez zapewnienie udziału radcy prawnego na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik ZO PZŁ w [...] ponowił wniosek o zmianę terminu posiedzenia. Wyjaśnił, że terminy spraw przed wyżej wymienionymi Sądami zostały utrzymane. Dodatkowo podał, że okolicznością niemożliwą do przezwyciężenia jest fakt, że radca prawny M.D. – zatrudniony w PZŁ, mający zastąpić na rozprawie przed WSA w Rzeszowie w dniu 11 grudnia 2013 r. przedstawił zwolnienie lekarskie z dnia [...] listopada 2013 r., z treści którego wynika okres niezdolności do pracy od 25.11.2013 r. do 31.12.2013 r. Stosownie do treści art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Konstrukcja tego przepisu, jak i brzmienie art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, wyklucza poddawanie go wykładni rozszerzającej. Pojęcie nadzwyczajnego wydarzenia i niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody zobrazowane zostało orzecznictwem zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 24 marca 2000 r. sygn. I PKN 546/99, OSNP 2001/15/482, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2006 r. sygn. akta II OSK 745/05 LEX nr 290149, z 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1367/05 LEX nr 281361, z 27 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 237/06 LEX nr 266443, z 24 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 864/05 LEX nr 236591, z 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 304/05 LEX nr 190849, z 31 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1806/04 LEX nr 171372, z 5 października 2004 r. sygn. akt FSK 44/04 ONSAiWSA 2005/4/72). Za przyczynę uzasadniającą odroczenie rozprawy nie może zostać uznany udział pełnomocnika będącego radcą prawnym w tym samym dniu na rozprawie przed innym sądem. Należy tutaj wskazać, że z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.) radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) radcy prawnemu lub adwokatowi. Takie nałożenie się terminów rozpraw wyznaczonych przez sądy jest wpisane w wykonywanie zawodu radcy pranego, a to dowodzi, że nie jest to okoliczność nadzwyczajnego charakteru w rozumieniu art. 109 p.p.s.a. Dyspozycji przepisu art. 109 p.p.s.a. nie wypełnia sytuacja, w której pełnomocnik nie wykazał, przeszkody do nieprzezwyciężenia, a w szczególności nie wykazał, że nie mógł skorzystać z prawa do swego zastępstwa, do czego upoważniała go treść pełnomocnictwa, nie zawierającego jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2013 r. udzielone przez ZO PZŁ w [...] nie zawierało w szczególności ograniczenia do udzielenia substytucji w ramach radców prawnych zatrudnionych przez PZŁ. Pełnomocnik strony skarżącej nie wykazał przyczyn uniemożliwiających reprezentowanie strony na rozprawie, co czyni wniosek o jej odroczenie niespełniający przesłanek z art. 109 p.p.s.a. Oceniając na gruncie niniejszej sprawy, czy warunki wskazane w art. 109 p.p.s.a. zostały spełnione należało mieć również na względzie uregulowanie zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazujące rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Na dzień 11 grudnia 2013 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie wyznaczono 3 rozprawy z udziałem ZO PZŁ w [...] w imieniu, którego działa radca prawny M.P., a skarżącym jest redaktor naczelny dziennika "[...]" w G. Nadzwyczajne okoliczności skutkujące obowiązkiem odroczenia rozprawy nie dotyczyły pełnomocnika ZO PZŁ w [...] Nie może odnieść spodziewanego skutku w postaci odroczenia rozprawy, wywodzenie nadzwyczajnej okoliczności z choroby innego radcy prawnego, który mógł być potencjalnym substytutem pełnomocnika, wobec braku ograniczenia udzielenia substytucji wynikającej z pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzi na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a). Skarga do WSA w Rzeszowie złożona przez redaktora naczelnego dziennika "[...]" na odmowę udzielenia informacji prasowej z wnioskiem o wymierzenie grzywny została przekazana przez OZ PZŁ w [...] w dniu 22 sierpnia 2013 r, Natomiast skarga do OP PZŁ w [...] wpłynęła w dniu [...] lipca 2013 r., co wynika z oświadczenia pełnomocnika OP PZŁ w [...] zawartym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. WSA w Rzeszowie wezwaniem z dnia 22 sierpnia 2013 r. zwrócił się do pełnomocnika OZ PZŁ w [...] o nadesłanie akt administracyjnych trwale połączonych ze sobą, chronologicznie uporządkowanych i ponumerowanych zaopatrzone w kartę przeglądową oraz udzielenie informacji, kiedy wpłynęła skarga do organu (względnie wzywa się o nadesłanie koperty, w której nadana została skarga). W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik OZ PZŁ w [...] wyjaśnił, że prowadzone akta administracyjne zostały przesłane razem z odpowiedzią na skargę. Akta były trwale połączone ze sobą dwoma zszywkami oraz ponumerowane w prawym dolnym rogu. Innych akt skarżący nie posiada. W chwili obecnej z racji przesłania dokumentów do Sądu, nie jest możliwe sporządzenie karty przeglądowej akt. Nadmienił, że sądy w Polsce nie kwestionują tak przesłanych akt. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Sąd poinformował skarżącego redaktora naczelnego dziennika "[...]" o uprawnieniu wynikającym z art. 55 § 1 p.p.s.a. i skarżący w tym zakresie złożył stosowny wniosek z dnia [...] września 2013 r. Dokonując merytorycznej oceny zasadności wniosku o wymierzenie grzywny Sąd stwierdził, że akta, na które powołuje się pełnomocnik OZ PZŁ w [...] znajdują się w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Rz 812/13 i poczynając od skargi oznaczonej nr 9 –5 w prawym dolnym rogu (zgodnie z wyjaśnieniem pełnomocnika OZ PZŁ w T.), która jest przesłana w oryginale, pozostałe pisma oznaczone numerami od 1 do 4 przesłane są w nieuwierzytelnionych kserokopiach i niekompletne, co potwierdza również treść wezwania Sądu o wyjaśnienie kiedy skarga wpłynęła do OZ PZŁ w [...], albo podanie daty wpływu. Skoro do Sądu wpłynęły tylko nieuwierzytelnione kserokopie części akt administracyjnych, oznacza to, że oryginalne akta nadal pozostawały w dyspozycji OZ PZŁ w [...] i dlatego po stronie wezwanego istniały możliwości do przesłania akt administracyjnych sprawy w oryginale, albo w uwierzytelnionej przez radcę pranego kserokopiach. Nieprawdziwe jest twierdzenie pełnomocnika OZ PZŁ w [...], że nie mógł uczynić zadość treści wezwania Sądu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia akt administracyjnych, ale będą je stanowiły wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w danej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych i wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis" treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.05.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1540/10 LEX nr 795669). Wyrażony pogląd nie stracił na aktualności w stosunku do postępowań, które nie są prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera własne uregulowania w art. 66 a w zakresie zasad kompletowania akt administracyjnych sprawy. Obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OZ 560/12; LEX nr 1223841). Analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające między innymi z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. nr 127.1066 ze zm.) dalej zwana w skrócie P.ł. stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają z art. 34 P.ł. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 – 7 P.ł.). Przepisy jednoznacznie wskazują, że na organie ciążył obowiązek przekazania akt administracyjnych wraz z ich wykazem, koniecznym dla Sądu, ale również, dla organu, czy po ich wykorzystaniu Sąd zwrócił akta administracyjne kompletne. Skarga wnoszona za pośrednictwem organu i odpowiedź organu na skargę są przeznaczone dla Sądu i nie podlegają zwrotowi. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że finalnie akta administracyjne zostały uzupełnione przez OZ PZŁ w [...] w wyniku kolejnego wezwania Sądu z dnia [...] października 2013 r, ale nastąpiło to już po złożeniu wniosku przez redaktora naczelnego dziennika "[...]",, który wpłynął do Sądu w dniu [...] września 2013 r. Kopia wniosku o wymierzenie grzywny w dyspozycji pełnomocnika OZ PZŁ w [...] była w dniu [...] października 2013 r. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w ww. przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo, iż regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r. I OZ 328/12 LEX nr 1164456). Pogląd ten jest również aktualny na gruncie Prawa prasowego. Orzeczona kwota grzywny nie jest nadmiernie wygórowana w stosunku do zaniechania ustawowych obowiązków przekazania kompletnych akt administracyjnych, od którego pomimo wezwana Sądu uchylił się pełnomocnik ZO PZŁ w [...] Okolicznością, która miała wpływ na wysokość grzywny było również to, że oryginale dokumenty były w posiadaniu organu w czasie, w którym o ich przekazanie występował Sąd. Wymierzona grzywna nie stanowi nawet 1/3 jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 stycznia 2013 r, w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w 2012 r. wynosiło 3.728,36 zł(Dz. Urz. GUS z 2013 r, poz. 4). Wobec spełnienia przesłanek formalnych na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sad postanowił wymierzyć grzywnę wobec niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.