II SA/Ke 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2014r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że R. M. orzeczeniem z dnia 25 lipca 2013 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność powstała przed 16-tym rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 kwietnia 2009 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. R. M. jest mężatką, jej mąż, jak wynika z orzeczenia z dnia 9 lipca 2009 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniająca przyznanie J. M. - synowi osoby niepełnosprawnej -świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podał, że J. M. decyzją SKO z dnia [...] zostało przyznane na stałe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, prawo to wygasło jednak z mocy prawa. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, zrealizowanie jednak powyższego wyroku będzie wymagało zmiany prawa. Przywrócenie stanu zgodnego z konstytucją wymaga w tym wypadku uchwalenia ustawy przywracającej stan rzeczy zgodny z konstytucją. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Kielcach J. M. przedstawił sytuację zdrowotna oraz majątkową swojej rodziny, wskazując m.in., że ojciec jego jest inwalidą, lewą nogę ma sztywną w kolanie, choruje na cukrzycę i chorobę wieńcową serca, nie ma czucia w prawej ręce, a w okresie od sierpnia 2013 r. do stycznia 2014 r. wielokrotnie przebywał w szpitalu. Natomiast matka choruje na epilepsję, porusza się na wózku inwalidzkim, sama nie wykonuje żadnych czynności i wymaga całodobowej opieki. Skarżący wniósł o wyjaśnienie, czy stan zdrowia jego ojca pozwala mu na sprawowanie całodobowej opieki nad R. M., pomimo że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zarówno w opinii Kolegium Samorządowego jak i organu I instancji z wykładni powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy osoba na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania tego świadczenia. Stanowisko powyższe, wynika jednak wyłącznie z literalnej wykładni powołanego przepisu w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Taka wykładnia nie zasługuje na akceptację, gdyż prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji RP). Przede wszystkim należy zauważyć, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku z małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07, Trybunał uznał, że brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazują na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, dominuje pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, że art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 11.12.2012 r., sygn. akt IV SA/GL 227/12, WSA w Krakowie z 16.04.2013 r., sygn. akt III SA/Kr 688/12, WSA w Łodzi z 15.03.13 r. II SA/Łd 83/13 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby, nad którą sprawuje opiekę i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga. Potwierdzeniem tego kierunku w orzecznictwie jest stanowisko wyrażone w obszernym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., sygn. I OSK 46/13 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zaprezentowane wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych będąca wynikiem jego językowej wykładni, pozostaje w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu kilkakrotnie wypowiadającemu się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza bowiem podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją naruszenia prawa materialnego jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczącego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Organ będzie musiał w szczególności wyjaśnić, czy stan zdrowia M. M. umożliwia mu sprawowanie opieki nad R. M. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.