I OSK 1436/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1313/13 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 marca 2014 r., II SA/Łd 1313/13 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenia odpłatności za pobyt J. L. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Łodzi, zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt strony we wskazanym ośrodku w ten sposób, że obligatoryjnie zwolnił z ponoszenia opłaty córkę A. J., na wniosek zwolnił całkowicie z ponoszenia opłat córkę K. L. i ustalił, iż J. L. będzie ponosił opłatę w wysokości 70% dochodu netto, tj. 379,40zł miesięcznie. W ramach aktualizacji sytuacji rodzinnej i majątkowej K. L. organ ustalił, iż kwota zmiany jej dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 1705,35zł i jest o 337,35zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co oznacza, iż K. L. jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 337,35zł miesięcznie od dnia [...] marca 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 3 ustawy zmiana dochodu na osobę w rodzinie w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. w ten sposób, że K. L. obowiązana jest ponosić opłatę w wysokości 337,35zł za pobyt J. L. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Łodzi. W terminie prawem przewidzianym K. L. złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji poprzez zwolnienie z nałożonej opłaty. Odwołująca podniosła, iż od dnia wydania ostatniej decyzji, na mocy której została zwolniona z opłaty, sytuacja dochodowa nie uległa zmianie. Nie wzrosło wynagrodzenie za pracę żadnego z członków rodziny, żaden z domowników nie uzyskał dodatkowych świadczeń. Także zawarcie w dniu [...] sierpnia 2012 r. związku małżeńskiego nie ma wpływu na zmianę sytuacji dochodowej, gdyż od tego czasu organ wydał już dwa inne rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreśliła, iż organ winien uwzględnić zasady współżycia społecznego oraz wyjaśnić na jakiej podstawie ustalił, iż miała miejsce zmiana sytuacji materialnej odwołującej, skoro nawet zasiłek pielęgnacyjny otrzymuje od kilku lat, zatem i on nie powinien mieć żadnego wpływu na przeprowadzoną ocenę. Dodała, iż obciążenie jej obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt ojca w centrum nie jest uzasadnione gdyż odwołująca sama wymaga opieki, jest bowiem osobą niepełnosprawną, lecz nigdy nie mogła liczyć na pomoc rodziców, którzy notorycznie nadużywali alkoholu, przeznaczając na ten cel wszystkie środki finansowe. Wieloletnia choroba alkoholowa ojca spowodowała znaczne pogorszenie stanu zdrowia i wyniszczenie organizmu, skutkujące koniecznością umieszczenia w ośrodku, ponosi zatem wyłączną odpowiedzialność za swoją aktualną sytuację osobistą. Kończąc wyjaśniła, iż dotychczas pomimo zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w ośrodku i tak ponosiła wysokie koszty utrzymania rodziców, gdyż spłaca zobowiązania kredytowe, zaciągnięte na pokrycie bieżących potrzeb rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m.in. sytuacji dochodowej. Z kolei w myśl art. 106 ust. 3b ustawy, zmiana dochodu na osobę w rodzinie w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dalej, iż stosownie do art. 61-64 ustawy, częściowe lub całkowite zwolnienie osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest prawem, nie obowiązkiem organu. Przepis art. 64 ustawy nie ma charakteru obligatoryjnego, zatem w przypadku zaistnienia okoliczności uniemożliwiających zwolnienie osoby zainteresowanej z opłaty organowi przysługuje prawo odmowy. W niniejszej sprawie dotychczasowymi rozstrzygnięciami organ I instancji zwalniał całkowicie K. L. z ponoszenia przedmiotowej opłaty. Kolegium dodało, iż jest zrozumiałe, że odwołująca kieruje się stosunkiem emocjonalnym do ojca, lecz organ jest obowiązany działać na podstawie przepisów prawa i sprawę rozważyć zarówno w kontekście interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Dalej zwróciło uwagę, iż wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także ocenienie jej, nie uzasadnia uszczuplenia należności na rzecz ojca w tym celu, by poprawić kondycję dochodową odwołującej. Dokonując oceny ważnego interesu strony należy bowiem mieć na względzie całokształt sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec ojca, by nie przerzucać odpowiedzialność za jej prywatne sprawy w życiu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 3b ustawy i uznanie, że kwota zmiany dochodu na osobę w rodzinie uległa zmianie i przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę. Nadto art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie i poprzez niewyjaśnienie okoliczności uzasadniających przyjęcie, że doszło do zmiany kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej. Uzasadniając skarżąca powtórzyła argumentację odwołania podkreślając, iż organ nadal nie wyjaśnił podstawy ustalenia, że doszło do zmiany dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie, niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r., sygn.akt II SA/Kr 1150/12, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn.akt II SA/Kr 13/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 1000/12; wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2720/11, z dnia 29 listopada 2011 r., sygn.akt I OSK 2086/10). W ocenie sądu, w świetle stanu faktycznego sprawy, organ II instancji wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze, przede wszystkim odstępując od wnikliwego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie podejmując czynności zmierzających do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i nie ustosunkowując się do nich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o zmianie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt [...] w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Łodzi. Na mocy decyzji organu I instancji na skarżącą K. L. został nałożony obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca [...] w przedmiotowej placówce. Istotne jest, iż jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy, dotychczas skarżąca była całkowicie zwalniana z ponoszenia opłat, stosownie do art. 64 ustawy. Chociażby w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji rozstrzygnął o całkowitym zwolnieniu strony z ponoszenia opłat. W ramach wspomnianej decyzji organ wyjaśnił, iż dochód na osobę w rodzinie strony po przeliczeniu jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2b ustawy i strona winna być zobowiązana do ponoszenia odpłatności. Dodał jednocześnie, iż wobec wniosku strony oraz z uwagi na niepełnosprawność zobowiązanej, wysokie wydatki związane z utrzymaniem oraz spłatę zobowiązań kredytowych zasadne jest całkowite zwolnienie od ponoszenia opłat. Nie budzi wątpliwości, iż aktualnie sytuacja dochodowa strony uległa zmianie, w związku z waloryzacją świadczenia rentowego strony i małżonka strony. Niemniej jednak skarżąca podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt ojca w palcówce. O ile organ I instancji bardzo lakonicznie odniósł się do tej kwestii, poprzestając na określeniu wysokości kwoty, którą strona miałaby ponosić tytułem omawianej opłaty i niedostatecznie wyjaśniając zasadność wydanej decyzji, o tyle organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności obowiązany był rozpatrzeć sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie od nowa, a przed wszystkim rozpatrzyć wszelkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Głównym żądaniem skarżącej, zaakcentowanym w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, był wniosek o zwolnienie od ponoszenia określonej opłaty. Lektura uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, iż szczegółowo przeanalizował ustalenia stanowiące podstawę do ustalenia opłaty za pobyt w placówce, przedstawił odpowiednie wyliczenia i podstawę prawną ich zastosowania w sprawie. Zawarł także obszerną charakterystykę instytucji opisanej w art. 64 ustawy, kładąc nacisk na jej uznaniowy charakter. Nie sposób jednakże dopatrzeć się w uzasadnieniu organu odwoławczego argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie dokumentacji sprawy w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, iż strona kieruje się stosunkiem emocjonalnym, jednak obowiązany jest działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i rozważyć całą sprawę zarówno pod kątem interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Pomimo takiej deklaracji, Kolegium nie podjęło się rozważenia sytuacji strony w opisanym kontekście. Nie można bowiem za takie poczytać stwierdzenia Kolegium, że wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także jej ocenienie, nie uzasadnia uszczuplenia należności na rzecz ojca w tym celu, by poprawić kondycję dochodową strony. Przytoczone twierdzenie organu jest zupełnie gołosłowne. Swojego wywodu organ nie oparł na żadnej analizie, a z pewnością jeżeli taką przeprowadził, to z niewyjaśnionych przyczyn nie odzwierciedlił jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie powinien był uczynić w świetle chociażby art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się z organem, iż dokonał oceny ważnego interesu strony w kontekście całokształtu jej sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec ojca. Żaden fragment wypowiedzi organu odwoławczego nie potwierdza rzetelnego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i dochodowej strony a przede wszystkim jej rozważenia. Brak w uzasadnieniu jakiegokolwiek odniesienia się do stanu zdrowia skarżącej i jej małżonka, z którym wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Nie może natomiast ujść uwadze organu, iż oboje są osobami niepełnosprawnymi, których stan zdrowia generuje dodatkowe nakłady finansowe. Kolegium nie wskazało natomiast czy istnieją okoliczności uzasadniające zwolnienie od ponoszenia opłat z pobyt ojca w palcówce i dlaczego nie zostały uwzględnione, chociażby stan niepełnosprawności skarżącej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż okoliczność, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, długotrwale chorą może co do zasady stanowić przesłankę zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty z pobyt w palcówce opiekuńczej w całości lub części na podstawie art. 64 ustawy, jeżeli oczywiście organ wyczerpująco uzasadni swoją decyzję w tym zakresie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn.akt II SA/Łd 852/07). Zawsze w sprawach, w których mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, a tak niewątpliwie jest w przypadku art. 64 ustawy wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1 – 4 tego przepisu, oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W warunkach niniejszej sprawy odstąpił od przeprowadzenia tak opisanego postępowania, dodatkowo zupełnie pominął argumenty strony związane z jej relacją z ojcem, które również powinien poddać analizie. Ograniczył się natomiast do stwierdzenia, iż stosunek emocjonalny skarżącej wpływa na jej ocenę, iż sytuacja w jakiej aktualnie znajduje się jest szczególna i zasługująca na uwzględnienie. Zdaniem sądu, właśnie z uwagi na tę trudną relację rodzinną, organ powinien był dokonać rzetelnej analizy całokształtu sprawy, tak by podjęte rozstrzygniecie nie budziło wątpliwości. Takie bowiem istotne wątpliwości, mające wpływ na wynik sprawy, budzi obecnie. W ocenie sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie został poddany wnikliwej i wyczerpującej analizie organu II instancji, przede wszystkim w świetle wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłaty, na który kładła nacisk skarżąca w odwołaniu i który obszernie uzasadniła. Organ odwoławczy nie rozważył kwestii istnienia bądź nieistnienia w realiach niniejszej sprawy okoliczności uzasadniających skorzystanie z opisanej instytucji oraz zakres jej ewentualnego zastosowania, bądź odstąpienia od zastosowania, wszystkie te elementy winny bezsprzecznie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie wybór sposobu załatwienia wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. W związku z tym wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odstępując od przeprowadzenia postępowania w sposób wynikający z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwił w istocie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Od tego wyroku SKO złożyło skargę kasacyjną. Wniosło o uchylenie orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd I instancji błędnie uchylił decyzję zgodną z prawem i dokonał oceny zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, 2) art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 z póź. zm.) poprzez przyjęcie, że warunkiem koniecznym zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt Pana [...] w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym jest konieczność rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o zwolnieniu od ponoszenia określonej opłaty w sytuacji gdy kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącej z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w tej placówce winna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy w ramach toczącego się postępowania administracyjnego zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia przesłanek warunkujących zwolnienie skarżącej od obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty. Podkreślenia wymaga fakt, iż decyzje podejmowane na podstawie ww. artykułu są decyzjami uznaniowymi. 3) art. 106 ust. 3b, ust. 5 w związku z art. 60, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z póź. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, bowiem obowiązkiem ustawowym organu jest w niniejszej sprawie zmiana decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej, a taka miała miejsce w niniejszej sprawie w związku z waloryzacją świadczenia rentowego strony i małżonka strony, a omawiane przepisy wprost z mocy ustawy nakładają obowiązek uiszczania opłat przez osoby w nich wymienione, kolejność zobowiązanych osób oraz wysokość poniesionych opłat. Zarzuciło też naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też jego oceny, decyzja ustalająca opłatę pozostaje w zgodzie z interesem społecznym i jasnym brzmieniem normy prawa, zaś kwota opłaty nie jest sporna, 2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, brak uwzględnienia poglądów doktryny jaki orzecznictwa sądów odmiennego do wywiedzionej tezy. Wniosło o uchylenie wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na zarzucenie naruszenia przepisów postępowania, obok naruszenia prawa materialnego, NSA w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do naruszeń procesowych, albowiem uwzględnienie tego zarzutu czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutów materialnoprawnych. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że - jak zasadnie wskazał sąd pierwszej instancji - strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego odniesienia się do jej sprawy. Zasada ta zagwarantowana jest także w art. 78 Konstytucji RP. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie jest wystarczającym stwierdzenie, że w sprawie wydane zostały przez organy I i II instancji stosowne decyzje. Wydanie ich winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania wyjaśniającego stan faktyczny i prawny sprawy (wyrok NSA z 30 listopada 2009 r., II OSK 1856/08). W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Nie odniósł się bowiem do wszystkich żądań strony, nie podjął wszystkich czynności zmierzających do dokładnego przyjrzenia się sprawie. Skarżąca podtrzymuje zaś swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt ojca w palcówce. Organ odwoławczy powinien był ustosunkować się do tego żądania, czego nie uczynił. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, z lektury uzasadnienia organu odwoławczego wynika, iż szczegółowo przeanalizował ustalenia stanowiące podstawę do ustalenia opłaty za pobyt w placówce, przedstawił odpowiednie wyliczenia i podstawę prawną ich zastosowania w sprawie. Zawarł także obszerną charakterystykę instytucji opisanej w art. 64 ustawy, kładąc nacisk na jej uznaniowy charakter. Nie można jednakże dopatrzeć się w uzasadnieniu organu odwoławczego argumentacji świadczącej o wyczerpującej analizie dokumentacji sprawy w tym zakresie. Kolegium nie podjęło się rozważenia sytuacji strony pod kątem interesu społecznego jak i słusznego interesu samej strony. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej, mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Należy ponadto zaznaczyć, że okoliczności, które mogą ewentualnie uzasadniać zwolnienie z obowiązku z ponoszenia w całości lub w części opłaty mogą istnieć już w chwili wydawania decyzji określającej wysokość ponoszonej opłaty jak i mogą pojawić się w późniejszym okresie czasu. W niniejszej sprawie skarżąca wskazywała i odwoływała się do tych okoliczności. Stąd też zasadnie ocenił Sąd I instancji, że stwierdzenia Kolegium, nie zawierają wnikliwych ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także zawartej oceny, iż brak uzasadnia dla uszczuplenia należności na rzecz ojca, by tym samym poprawić kondycję dochodową strony. Ocena ta nie jest jednak w żaden sposób merytorycznie uzasadniona. Przed wszystkim, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co doprowadziło organ do takiego twierdzenia. Nie ma w nim bowiem przedstawionej analizy sprawy, toku dokonywanych w jej ramach czynności czy chociażby wskazania na rozumowanie, które pozwoliło na wydanie takiej decyzji przez organ. Trzeba pamiętać, że decyzja uznaniowa, wydana w związku z przysługującym organowi swobodnym uznaniem, nie oznacza decyzji dowolnej. Co prawda sąd nie ma podstaw do jej kwestionowania, o ile mieści się ona w granicach swobodnego uznania, ale stwierdzenie tego faktu możliwe jest tylko po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa może być zatem kwestionowana tylko w takim zakresie, w jakim organ nie uzasadnił należycie podstaw podjętej decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Jak powiedziano, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest szczątkowe w zakresie najważniejszych dla tej sprawy kwestii - odniesienia się do żądania strony. Wiele miejsca jest zaś poświęcone ogólnym wywodom na temat instytucji prawnych mających w sprawie zastosowanie. Nie stanowi to jednak merytorycznego rozpoznania sprawy, którego esencją jest dokonanie subsumpcji w zakresie wniosku strony. Uzasadnienie decyzji jest odzwierciedleniem procesu stosowania prawa przeprowadzonego w sprawie. Jego wadliwość może świadczyć o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Jeżeli zatem w uzasadnieniu brak odniesienia się do sytuacji rodzinnej i dochodowej strony (zwłaszcza stanu zdrowia skarżącej i jej małżonka, generującego dodatkowe nakłady finansowe) oraz wskazania czy istnieją okoliczności uzasadniające zwolnienie od ponoszenia opłat z pobyt ojca w palcówce i dlaczego nie zostały uwzględnione, chociażby stan niepełnosprawności skarżącej, oznacza to, że organ nie rozpoznał tej sprawy. Z uwagi na to, że ma ona zasadnicze znaczenie dla sprawy nie można uznać, iż sprawa została merytorycznie przez ten organ rozpoznana. Stąd, ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, decyzja została przez sąd prawidłowo uchylona. Ze względu na stwierdzone uchybienia organu nie było zasadne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego można bowiem rozważać wówczas, gdy okoliczności faktyczne w sprawie zostały ustalone w sposób zgodnie z przepisami postępowania i nie budzą żadnych wątpliwości.. W związku z powyższym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.