VIII SA/Wa 811/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 61 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej p.b.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie nieruchomości nr ew. [...] w miejscowości S. gmina G. ze względu na budowę kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie Z. M. (skarżący, strona) złożył w dniu [...] lipca 2013 r. W wyniku analizy tego wniosku ustalono, że wskazana w nim nieruchomość nr ew. [...] w miejscowości S. nie stanowi własności skarżącego, tylko jest własnością J. M. oraz B. M. Brak prawa własności nieruchomości leżącej w strefie oddziaływania budowanego obiektu sieci kanalizacyjnej skutkował wezwaniem strony do wykazania, w terminie 7 dni, interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów lub uzasadnienia, które potwierdzałyby jego interes prawny do inicjowania ww. postępowania i rozstrzygały o posiadanym prawie strony postępowania. PINB ustalił, że brak prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, prawa zarządu lub potwierdzonego prawnie obowiązku prawnego do działki nr ew. [...] rozstrzyga w konsekwencji, że wniosek strony nie stanowi podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie nim określonym. Wniosek ten pochodzi bowiem od podmiotu, któremu w tej sprawie nie może zostać przyznany status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że decyzja Starosty P. (Starosta) z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie której Gmina G. realizuje inwestycję pod nazwą budowa sieci wodociągowej w miejscowości Z. oraz kanalizacji sanitarnej m.in. dla miejscowości S., obejmuje swym zakresem rzeczowym budowę kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...] w m. S. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa, bezczynność i utrudnianie w dochodzeniu konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności i dziedziczenia. Podał, że wydając decyzję o zezwoleniu na inwestycję (dotyczącą budowy kanalizacji sanitarnej m.in. dla miejscowości S.), Starosta naruszył przepisy art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], a działkę nr [...], której własność posiadali jego zmarli rodzice dziedziczy i nikomu nie udzielał pozwolenia na wejście na teren tej działki. Wywiódł, iż zgodnie z regulacją kodeksu cywilnego (księga czwarta - spadki art. 922 § 1 kc, art. 924 kc, art. 925 kc) spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy jest to sukcesja uniwersalna i wszystkie prawa i obowiązki spadkodawcy przechodzą ex lege z mocy ustawy na następcę prawnego, art. 1029 kc. chroni również spadkobiercę. Wyjaśnił, iż w celu wykazania interesu prawnego do wszczęcia postępowania przedłożył nakazy płatnicze podatku gruntowego (które gmina G. zgodnie z przepisami o nabyciu spadku z ustawy kieruje do niego) oraz oświadczenie, że od urodzenia mieszka na ww. działce. PINB stwierdził, że ww. dokumenty nie stanowią dowodu w sprawie, brak jest bowiem formalnego nabycia dziedziczonej działki. Skarżący jednocześnie zanegował sam etap projektowania inwestycji, wydawania decyzji administracyjnej (pozwolenie na budowę wydane zostało bez informowania stron o tej budowie i na etapie realizacji tej inwestycji), nadto kwestię zamontowania dwóch przykanalików. Wywiódł nadto, że abstrahując od prawa własności samo posiadanie rzeczy jest chronione przez przepisy Kodeksu cywilnego - ochrona posesoryjna i na podstawie kodeksu karnego art. 193 kk - naruszenie miru domowego chroni właścicieli, posiadaczy samoistnych i posiadaczy zależnych np. najemców czy dzierżawców. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając WINB wskazał, że z regulacji art. 61a k.p.a. wynikają dwa rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego (w tym informacji z rejestru gruntów) wywiódł, iż nie podziela stanowiska strony w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości o nr ew. [...] w m. S., gmina G. i uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w ww. sprawie. Odnosząc się do argumentów zażalenia podał, iż przypadki następstwa prawnego reguluje art. 30 § 4 k.p.a. Wedle tej regulacji w postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczo - administracyjną, w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego domniemanie, "że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Ponadto zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie mniej WINB powołując się na doktrynę prawa administracyjnego podkreślił, że interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Zaznaczył, iż skarżący nie posiada dokumentu potwierdzającego jego prawo do nieruchomości o nr ew. [...], bowiem nie przedstawił dowodów, które potwierdzałby, że postępowanie spadkowe po zmarłych rodzicach zostało przeprowadzone i że jest on spadkobiercą. Zdaniem organu odwoławczego nakazy płatnicze wystawiane przez gminę G., nie mogą stanowić potwierdzenia prawa własności i przesądzać o interesie prawnym skarżącego. W rezultacie wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nieposiadającego interesu prawnego (tylko interes faktyczny), co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji stwierdził zasadność podjętego przez PINB rozstrzygnięcia. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W jej uzasadnieniu podał, iż orzekające w sprawie organy nierzetelnie rozpatrzyły jego wniosek o przeprowadzenie kontroli inwestycji pn. budowa sieci wodociągowej i kanalizacji w kilku miejscowościach gminy G. m. in. w miejscowości S. naruszając tym samym jego prawo własności i wkraczając bezprawnie na teren jego dwóch działek nr [...] i [...]. Podniósł, iż w zaskarżonym postanowieniu WINB ograniczył się tylko do analizy stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], przyjmując wybieg prawny, że nie obejmuje go dyspozycja przepisu art. 922 § 1 kc, który mówi o tym, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy. Zdaniem skarżącego przepis ten można różnie interpretować, a organy nadzoru budowlanego uznały, że nie jest właścicielem i na tej podstawie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, chociaż jak wskazano, interes faktyczny wykazał. Według autora skargi organy pominęły, że jest on właścicielem działki [...]. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie nieruchomości nr ew. [...] w miejscowości S. gmina G. ze względu na budowę kanalizacji sanitarnej z uwagi na okoliczność, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. cbois). Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W niniejszej sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] w m. S. ze względu na budowę kanalizacji sanitarnej, bowiem skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko swoje w tym zakresie organy oparły na ustaleniu, iż nie jest on właścicielem działki nr ew. [...], a jej posiadaczem, przez co wykazał jedynie interes faktyczny. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organów, że wszczęcie na wniosek skarżącego postępowania w sprawie przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie nieruchomości nr ew. [...] w miejscowości S. gmina G. ze względu na budowę kanalizacji sanitarnej, było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zatem wyjaśnić należy, że ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, przy czym interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Zwrócić uwagę należy, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Powyższe poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 531/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2035/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 974/11; z dnia 22 listopada 2011 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2156/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które także skład orzekający uznaje za słuszne. W stanie faktycznym sprawy, zgodnie z argumentacją zażalenia i skargi, przepisem prawa, w którym źródła interesu prawnego należało upatrywać są przepisy Kodeksu cywilnego regulujące instytucję posiadania i dziedziczenia. Tymczasem jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, skarżącemu w chwili orzekania przez organ nie przysługiwał tytuł własności, ani prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], której dotyczyła decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę. Wymaga podkreślenia, iż co do zasady interes prawny w prawie budowlanym ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej i to z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii posiadania wyjaśnić należy, iż instytucję tę regulują art. 336 – 352 k.c. wskazując, że jest ona określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Na posiadanie składają się dwa elementy: element fizyczny (corpus) oraz element psychiczny (animus). Najogólniej rzecz ujmując, corpus oznacza, że pewna osoba znajduje się w sytuacji, która daje jej możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, przy czym nie jest konieczne efektywne wykonywanie tego władztwa. Natomiast animus oznacza wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa dla siebie. Wola ta wobec otoczenia wyraża się w takim postępowaniu posiadacza, które wskazuje na to, że uważa się on za osobę, której przysługuje do rzeczy określone prawo. Kolejne z powołanych przepisów regulując instytucję posiadania wskazują na uprawnienia posiadacza w sytuacji naruszenia posiadania. Wśród powołanych przepisów k.c. próżno szukać podstawy prawnej dla posiadacza nieruchomości do udziału w postępowaniu regulowanym przepisami prawa budowlanego. Posiadanie daje osobie uprawnionej prawo do korzystania, używania rzeczy, a nie rozporządzania nią. Z tego też powodu Sąd ocenił, iż skarżący jako posiadacz działki nr [...] nie ma własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej realizowanej inwestycji na podstawie decyzji Starosty. Także argument skarżącego, iż jest wyłącznym spadkobiercą po zmarłych rodzicach nie ma wpływu na negatywną ocenę jego interesu prawnego. Jak wskazywano uprzednio, interes prawny strony postępowania oprócz tego, że ma być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, to również musi być aktualny, czyli istniejący w trakcie tegoż postępowania. Nie stanowi wykazania interesu prawnego powołanie się na nabycie ww. nieruchomości w drodze dziedziczenia, bowiem okoliczność powyższa nie została stwierdzona w toku właściwego postępowania orzeczeniem sądu i w konsekwencji nie może stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd w składzie orzekającym uznał, że są one bezzasadne. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.