II SA/Łd 1254/13

Dnia 11 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku H. G., przyznał jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na dzieci I. G. i J. G. w kwocie 400 zł miesięcznie, w okresie od dnia 17 lipca do dnia 31 października 2013r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał m. in. przepis art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). W odwołaniu od powyższej decyzji H. G. wskazała, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego powinien być wypłacany w kwocie 400 zł na każde z dzieci, a nie – jak orzeczono w kwestionowanej decyzji – na oboje dzieci łącznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując przepis art. 10 ust. 1 u.ś.r. uznał, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Po czym powołując orzeczenia sądów administracyjnych organ argumentował, że regulacja art. 10 ust. 1 u.ś.r. ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie daje organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależnia w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do dodatku. Dla organu zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza zwykłą wykładnią gramatyczną. Wysokość dodatku nie podlega więc zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku. Tak sformułowana norma prawna powoduje związanie organu jej treścią. Gdyby ustawodawca przewidział przyznanie dodatku w kwocie określonej na każde dziecko, wynikałoby to z przyjętej w tym zakresie regulacji. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, wydana zaś decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i jest uzasadniona. W skardze do sądu administracyjnego H. G. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji argumentowała, iż prezentowana przez organy interpretacja art. 10 u.ś.r. prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych. Przepis ten nie wyklucza wprost możliwości ustalenia dodatku odrębnie na każde dziecko, do każdego z przyznanych z osobna zasiłków rodzinnych. Skoro zatem przepisy ustawy nie są jednoznaczne i niewątpliwie powodują rozbieżności interpretacyjne, to autorka skargi uważa, iż należy zastosować wykładnię prokonstytucyjną, umożliwiającą zapewnienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie nie jest jednolite. Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 11 kwietnia 2014r. skarżąca oświadczyła, iż popiera skargę oraz wyjaśniła, iż organ przyznał jej, na kolejny okres zasiłkowy – od listopada 2013r. do sierpnia 2014r. – dodatek na każde dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu – na dwójkę dzieci w kwocie 400 zł miesięcznie w okresie od dnia 17 lipca 2013r. do dnia 31 października 2013r. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie przyjął, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w kwocie 400 zł niezależnie od tego ile dzieci urodziło się podczas jednego porodu. W sprawie nie jest bowiem kontestowane, iż skarżąca podczas jednego porodu dnia 2 września 2012r. urodziła dwoje dzieci. Poza sporem w sprawie jest także okoliczność, iż skarżącej w okresie od dnia 17 lipca 2013r. do dnia 31 sierpnia 2014r. udzielono urlopu wychowawczego, co potwierdza załączone do akt zaświadczenie z zakładu pracy. W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji naruszyły prawo dokonując błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci. Uzasadniając przyjęty pogląd przede wszystkim wskazać należy, iż przywołana już uprzednio ustawa o świadczeniach rodzinnych, wprowadziła system świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o niskich dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Na system ten składa się w szczególności zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku (art. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek rodzinny przyznawany jest osobom uprawnionym, wskazanym w art. 4 ust. 2 u.ś.r., spełniającym pozostałe warunki określone ustawą, na każde wychowywane przez nich dziecko (art. 6 u.ś.r.). Akceptując tę zasadę organ pierwszej instancji przyznał, mocą decyzji z dnia [...], skarżącej zasiłki rodzinne na każde urodzone podczas jednego porodu dziecko, po 77 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki. Normodawca dokonał sprzężenia obu rodzaju świadczeń w taki sposób, że pobieranie zasiłku rodzinnego może następować wraz z pobieraniem dodatku lub dodatków do tego zasiłku, natomiast pobieranie dodatku lub dodatków do zasiłku rodzinnego może odbywać się wyłącznie równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma charakter samoistny. Tymczasem byt dowolnego dodatku w stosunku do zasiłku rodzinnego jest zależny i pochodny. W treści art. 8 u.ś.r. przewidziano sytuacje uzasadniające jednorazowe lub okresowe zwiększenie zasiłku rodzinnego w formie dodatku do tegoż zasiłku. Jedną z takich sytuacji jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 u.ś.r.). Ustawodawca uznał, że wydatki ponoszone przez rodzinę tuż po urodzeniu się dziecka, a także utracone korzyści związane z niewykonywaniem pracy w okresie trwania stosunku pracy, usprawiedliwiają ich kompensację ze środków publicznych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka znajdującego się pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.); 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.); 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.). Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.ś.r. dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Art. 10 ust. 5 u.ś.r. wymienia przesłanki wykluczające nabycie prawa do dodatku wychowawczego (nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Wobec przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych na każde z dzieci i spełniania przez nią – w stosunku do każdego dziecka – warunków określonych w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każdego z synów, stosownie do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy i doktrynę (wyrok SN z dnia 28 listopada 2002r., II UK 94/02, OSNP 2004/6/106; K. Jaśkowski, E. Maniewska "Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem" Tom I, Zakamycze 2006, kom. do art. 186 Kodeksu pracy t. 3, LexOmega) – do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje skarżącej dodatek wychowawczy. Przyjęta przez organy obu instancji, wykładnia art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż ustawodawca w art. 11a ust. 3 u.ś.r. zastosował odmienną technikę legislacyjną, niźli na przykład w art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., wyraźnie stanowiąc, że dodatek (z tytułu samotnego wychowywania dziecka) przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci. W przypadku dodatku wychowawczego ustawodawca ograniczenia takiego nie wprowadził, choć w art. 10 ust. 4 u.ś.r. wskazał, że w przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż gdyby tenże chciał wprowadzić ograniczenie analogiczne do regulacji zawartej w art. 10 ust. 4 bądź art. 11a ust. 3 u.ś.r., wówczas wyraźnie postanowiłby np. że dodatek wychowawczy przysługuje tylko na jedno dziecko. Za przyjętym poglądem stanowiącym o możliwości przyznania dodatku wychowawczego na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu przemawia także związanie tegoż dodatku z zasiłkiem rodzinnym. Zasiłek przyznawany jest na każde dziecko, co uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej – dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Tylko wówczas rzeczony dodatek spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe umożliwiając zaspokojenie, choć w części, potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci. Oczywistym jest, że z wychowywaniem większej ilości dzieci, także urodzonych podczas jednego porodu, związany jest większy wysiłek finansowy. W odróżnieniu od zasiłku macierzyńskiego, funkcją dodatku wychowawczego nie jest wyrównanie utraconego dochodu (art. 29-31 w zw. art. 47 i art. 36 - 42, art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 267 ze zm.), lecz częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem osoby uprawnionej na urlopie wychowawczym (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 u.ś.r.). Przyznanie jednego dodatku w kwocie 400 zł łącznie na wszystkie urodzone przez skarżącą dzieci (gdy na każde przysługuje osobne prawo do zasiłku rodzinnego), nie spełni – wbrew woli ustawodawcy – swej funkcji zaopatrzeniowej. Interpretacja art. 10 ust. 2 u.ś.r. zaprezentowana przez organy obu instancji prowadzi – z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł. Przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia rodzinę skarżącej wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Za prezentowaną przez sąd wykładnią art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 u.ś.r. przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. I Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (vide: wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2001 roku, w sprawie sygn. akt K 11/00, OTK 2001/3/54 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. II formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne – zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (vide: L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. III Wydawnictwo Sejmowe 2003 uw. 5-7 do art. 71). W tym miejscu wypada także zwrócić uwagę na treść art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991r. nr 120, poz. 526 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W tej sytuacji organy obu instancji winny dokonywać prokonstytucyjnej, zgodnej także z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, wykładni obowiązujących przepisów. Wobec tego naruszeniem zasad wykładni prokonstytucyjnej – art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji jest twierdzenie, iż gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego dla każdego dziecka, winno to wynikać wprost z odpowiedniego przepisu ustawy. Obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spoczywa także na organach administracji publicznej. Przy czym, wykładnia prawa jako operacja myślowa nie ogranicza się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest to operacja w, toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 str. 26 i nast.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 str. 47 i nast.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 str. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r., w sprawie sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91 pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (vide: L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 str. 77). Sądy winny stosować Konstytucję wprost – kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe – wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. W pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (vide: wyrok TK z dnia 8 listopada 2000r., w sprawie sygn. akt SK 18/99, OTK 2000/7/1273). Pogląd zaprezentowany przez skład orzekający w sprawie niniejszej znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide chociażby wyroki WSA: w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 477/13; w Warszawie z dnia 15 maja 2013r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 137/13 oraz z dnia 14 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1898/12; w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 917/12; w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 557/13 oraz z dnia 24 stycznia 2008r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 848/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do powołanych przez organ wyroków sądów administracyjnych Sąd wyjaśnia, że reprezentuje pogląd przeciwny, uzasadniając go w sposób zaprezentowany powyżej, zaś przywołane przez organ orzeczenia nie są wiążące w sprawie niniejszej. W konkluzji podkreślić należy, iż na kolejny okres zasiłkowy, skarżąca otrzymała przedmiotowy dodatek w wysokości po 400 zł miesięcznie na każde z dzieci. Jakkolwiek taka sytuacja podkopuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), to jednak z uznaniem należy skonstatować zmianę stanowiska organu i przychylenie się do prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 10 u.ś.r.. W konkluzji należy wskazać, iż wobec opisanych wyżej naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. d.r.