VI SA/Wa 3104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, K.), P. z siedzibą w W. (dalej P.) oraz P. z siedzibą w W. (dalej P.), w postępowaniu wszczętym dnia [...] stycznia 2012 r. na wniosek T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T.), w zakresie załącznika nr 1 do pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013, który to załącznik T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." tj.: informacje dotyczące uzasadnienia kosztowego do proponowanej opłaty za dostarczenie funkcjonalności blokowania i limitowania usług o podwyższonej opłacie, w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu, przekazanego Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], następnie uzupełnionego pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Wydając wspomniane postanowienie organ działał na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.). Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. [...] lutego 2012 r. wniosła o zatwierdzenie zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. (dalej: Oferta SOR) w zakresie usług o podwyższonej opłacie i usług informacyjno-zleceniowych. K. - pismem z [...] lutego 2012 r., P. - pismem z dnia [...] lutego 2012 r., P. - pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu. Prezes UKE odpowiednio postanowieniami z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu. W dniach od [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne. W sierpniu 2012 r. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia uzasadnienia kosztowego opłaty za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na platformie sieci inteligentnej usług blokad połączeń oraz progów kwotowych. W dniach od [...] lutego 2013 r. do [...] marca 2013 r. organ przeprowadził postępowanie konsolidacyjne odnośnie projektu decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR. W lipcu 2013 r. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia uzasadnienia kosztowego (w oparciu o najbardziej aktualne dane finansowe) opłaty za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na Platformie. T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazała żądane uzasadnienie kosztowe, zaś w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazała wersję jawną wskazanego dokumentu. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia wyjaśnienia w zakresie wersji jawnej uzasadnienia kosztowego, T. udzieliła odpowiedzi na powyższe, zaś w piśmie z [..] września 2013 r. przekazała modyfikacje wersji jawnej uzasadnienia kosztowego. W uzasadnieniu wspomnianego na wstępie postanowienia, Prezes UKE wskazując na prawo wglądu strony w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a) stwierdził, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć jako tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm. – dalej jako u.z.n.k.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Nadto, Prezes UKE powołując się na orzeczenie Sądu Antymonopolowego (postanowienie z 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452) oraz stanowisko doktryny (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001) wskazał, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowią w szczególności dane obowiązujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zapotrzebowania i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom. Wskazał, że T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. przedstawiła dane dotyczące działalności swojego przedsiębiorstwa i oznaczyła przedmiotowy dokument jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa T., opatrując klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Dokonując analizy przedstawionych danych, Prezes UKE doszedł do wniosku, że dane te posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, w oparciu o przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Organ wskazał, że wartość gospodarczą informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w walce konkurencyjnej. Informacja ma wartość handlową w sytuacji, gdy daje przedsiębiorcy pewną przewagę nad konkurentami (jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędza mu wydatków lub przysparza większych zysków). Prezes UKE podkreślił przy tym, że na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą, nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną, aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji. Prezes UKE stwierdził, że uzasadnienie kosztowe zawiera informacje między innymi na temat rozwiązań organizacyjnych, funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T., przy czym głównie zawiera informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Zdaniem organu, pozyskanie przez konkurentów T. informacji, przekazanych w treści uzasadnienia kosztowego, mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T.. Ponadto, w ocenie organu, udostępnienie konkurentom T. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych T., oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Zdaniem Prezesa UKE wykorzystanie przez konkurentów T. zastrzeżonych informacji przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Dlatego też uznał za uzasadnione ograniczenie wglądu do informacji o nakładach T. poniesionych w związku z wdrożeniem funkcjonalności oraz informacji o kosztach utrzymania i eksploatacji platformy sieci inteligentnej realizującej usługi blokad połączeń oraz ustanawiania progów kwotowych. Prezes UKE stwierdził, że dane o kosztach sieci T. (poszczególnych jej elementach), mogą z łatwością (specjalistom z dziedziny sprzętu telekomunikacyjnego) wskazać, jaki rodzaj sprzętu, od jakiego dostawcy stosuje T. Dalej organ zauważył, że dane oznaczone przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." stanowią koszty działalności T., a informacje na temat kosztów funkcjonowania spółki prawa handlowego powinny podlegać ochronie przed ujawnieniem. Ponadto ujawnienie informacji o podwykonawcach, może obniżyć wiarygodność negocjacyjną T., tym samym ujawnienie danych stanowiących załącznik do pisma z [...] sierpnia 2013 r. może zablokować rozwój sieci T. Organ podkreślił, że informacje na temat danych związanych z ustaleniem modelu rozliczeń za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na platformie sieci inteligentnej realizującej usługi blokad połączeń oraz ustanawiania progów kwotowych, tworzą całość danych, które w połączeniu składają się na przyjęty przez T. model wyliczeń dla opłaty za ww. usługę, opisany w treści pisma omawianego pisma T. Zdaniem Prezesa UKE, wszelkiego rodzaju prognozowane dane także powinny zostać objęte ochroną przed upublicznieniem, gdyż są składową pewnych modelowych rozwiązań ekonomicznych przyjętych w T., ponadto ich ujawnienie może ułatwić konkurentom T. tworzenie strategii marketingowej zmierzającej do uniemożliwienia T. realizacji przyjętych założeń w zakresie celów marketingowych i planowanych wyników sprzedaży, a tym samym i na wyniki finansowe spółki w zakresie przychodów z danych usług. Prezes UKE wskazał, że T. tworząc własną sieć ma już wypracowane pewne schematy i strukturę organizacyjną a wiedza m.in. na temat procentowego udziału poszczególnych elementów sieci w świadczeniu usługi, może zostać wykorzystana przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako baza informacji na temat wykorzystania i stanu sieci T. oraz o wypracowanych zasadach tworzenia usług, co niewątpliwie może naruszyć ustawę o zakazie nieuczciwej konkurencji. Ponadto, ujawnienie danych może spowodować, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni będą wykorzystywali dla swoich potrzeb modele wypracowane i stworzone przez T., co może w przyszłości zwiększyć ich przewagę konkurencyjną nie tylko względem T., ale również względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych niezrzeszonych w izbach gospodarczych. Dalej zauważył, że wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów T. oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków. Na poparcie powyższych stwierdzeń, organ przywołał wyrok Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z 1 marca 2010 r. (KIO/UZP 6/10). Prezes UKE podniósł przy tym, że jakkolwiek zapewnienie skutecznej i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów jego działania, to jednak osiągnięcie tego celu powinno odbywać się z poszanowaniem prawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podsumowując powyższe Prezes UKE podał, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym T. są związane z przedsiębiorstwem T. i bezsprzecznie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą. Dalej organ wyjaśnił, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) może się o nich dowiedzieć drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. Wobec tego organ stwierdził, że informacje zawarte w treści uzasadnienia kosztowego nie są znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, gdyż nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej. Jak wyjaśnił Prezes UKE, w stosunku do ww. informacji podjęto niezbędne działania mające na celu zachowanie ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Prezes UKE wskazał, że podjęcie przez T. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w treści uzasadnienia kosztowego T. złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron postępowania do istotnych informacji zawartych w tym dokumencie, a także opatrzyła przedmiotowy dokument klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T.". Okoliczność ta, w ocenie organu, dowodzi, że T. podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Reasumując Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w ww. uzasadnieniu kosztowym, objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T.", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie ich pozostałym podmiotom, biorącym udział w niniejszym postępowaniu (tj. K., P. oraz P.), groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Zatem, w ocenie organu, zostały spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w kontekście, czy zachodzi konieczność ograniczenia prawa wglądu, 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa – niewyjaśnienie podstawy prawnej, pominięcie motywów zastrzeżenia poszczególnych elementów materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, których organ dokonał kwalifikacji, w konsekwencji doprowadziło to do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło poznanie rzeczywistych przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia, 3) art. 31 § 3 k.pa. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 p.t. poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej (skarżącej), udziału w postępowaniu. 4) prawa materialnego – tzn. art. 207 ust. 1 p.t. poprzez niezasadne ograniczenie prawa wglądu do dokumentów, które nie zawierały informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T. Skarżąca w uzasadnieniu skargi, powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiodła dopuszczalność złożenia niniejszej skargi na ww. postanowienie. Zdaniem skarżącej, wydając zaskarżone postanowienie Prezes UKE naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nierzetelnie zweryfikował zasadność nadania przez T. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa T." dla ww. uzasadnienia kosztowego. Skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE nie podjął w sprawie wszystkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powinien był w pierwszej kolejności dokładnie przeanalizować złożone przez T. pismo, a dopiero wówczas wydać (lub odmówić wydania) postanowienia, na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. W dalszej części skargi wskazała, że organ wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny (bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych), uzasadnienie jest zdawkowe, w szczególności nie wskazuje, co do których informacji organ ogranicza wgląd, jak i nie uzasadnia w sposób wyczerpujący podstaw zastrzeżenia. Zdaniem skarżącej, motywy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają na odtworzenie podstaw, które skłoniły Prezesa UKE do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że informacje zastrzeżone przez T. są istotne z punktu widzenia wskazywanych kosztów świadczenia usług, których przedmiotem jest prowadzone przez organ postępowanie. Natomiast dostęp do informacji jest kluczowy z punktu widzenia możliwości zajęcia przez Izbę stanowiska w przedmiocie proponowanej wysokości opłat. Tym samym, organ uniemożliwił faktycznie skarżącej udział w postępowaniu na prawach strony. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że uzasadnienie kosztowe, zawiera informacje, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.t. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Wymieniła przesłanki przemawiające za uznaniem danej informacji jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa (informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej, jest to informacją techniczna, technologiczną, organizacyjną przedsiębiorstwa lub inną, posiada wartość gospodarczą, a przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności). W jej ocenie, informacja posiadająca wartość gospodarczą to taka, której wykorzystanie powinno zaoszczędzić wydatków lub zwiększyć zyski. Dodała, że pojęcie wartości gospodarczej należy oceniać w sposób obiektywny i nie jest przy tym wystarczające samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez siebie informacji. Skarżąca podniosła, że zastrzeżone informacje nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Zacytowała fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dotyczący informacji jakie są zawarte w uzasadnieniu kosztowym, jak również możliwości stworzenia przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T. Odnosząc się do powyższego, podała, że argumenty Prezesa UKE są nieuzasadnione i oderwane od przedmiotu postępowania, jak i specyfiki usługi WLR. Na podstawie analizy wersji jawnej uzasadnienia kosztowego, stwierdziła, że nie zawiera ono danych technicznych czy technologicznych, a dostęp do tego dokumentu nie umożliwi stworzenia konkurencyjnej oferty detalicznej. Bowiem w zakresie usług blokad na liniach T. (własnych i WLR) usługi takie może świadczyć wyłącznie T. Skarżąca zauważyła, że za tajemnicę przedsiębiorstwa zostały uznane również dane dotyczące liczny abonentów własnych i liczby abonentów WLR, które to informacje [...] podaje do publicznej wiadomości w raporcie bieżącym [...], który załączyła do skargi. Ponadto, skarżąca zauważyła, że organ nie wyjaśnił w jaki sposób operatorzy alternatywni mogliby, w zakresie informacji zastrzeżonych przez T., wyprzedzić T. i zaoferować usługę tańszą lub o lepszych parametrach, w sytuacji gdy konkurenci T. nie mogą zaoferować abonentom T. konkurencyjnej usługi tym zakresie (usługi takie może świadczyć wyłącznie T.). W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Stwierdził, że przekazane przez T. informacje dotyczące kosztów modelowych elementów sieci oraz tabele określające koszty usług, których wprowadzenie do Oferty SOR wraz z opłatami jest przedmiotem postępowania, stanowią tajemnice przedsiębiorstwa T.. Odnosząc się do zasadności objęcia klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." danych dotyczących ilości abonentów T. i abonentów usługi WLR, Prezes UKE stwierdził, że informacje te podawane są w formie prognoz dla danej usługi i stanowią składową danych związanych z ustaleniem modelu rozliczeń za przedmiotową usługę. W połączeniu dane te składają się na przyjęty przez T. model wyliczeń dla opłaty za ww. usługę. Ponadto, dodał, że w uzasadnieniu nie wskazywał jedynie na możliwość tworzenia przez konkurentów T. konkurencyjnych ofert detalicznych, ale również na możliwość tworzenia strategii marketingowej, na skutek pozyskania informacji, o których mowa w uzasadnieniu kosztowym. T. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazała, że w dniu [...] grudnia 2013 r. doszło do połączenia T. S.A. jako spółki przejmującej, P. Sp. z o.o. oraz O. Sp. z o.o. jako spółek przejmowanych. Doszło również do zmiany firmy z T. S.A. na O. S.A. z siedzibą w W. W kwietniu 2014 r. wpłynęło pismo procesowe skarżącej, w którym wskazała, że w wersji jawnej zastrzeżonego pisma nie ma mowy o podanych przez organ w odpowiedzi na skargę kosztach modelowych elementów sieci. Odnosząc się do zastrzeżenia danych dotyczących liczby abonentów, stwierdziła, że dane te nie mają nic wspólnego z prognozami. Wyjaśniła, że T. pismo składała w sierpniu 2013 r., a dane dotyczą końca roku 2012 r., czyli są to dane faktyczne, ponadto ujawnione przez T. Tym samym nie spełniające przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ponadto, powołała się na Zalecenie Komisji Europejskiej z 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej, gdzie "zaleca się, aby krajowe organy regulacyjne udostępniły zainteresowanym stronom uzyskane od notyfikowanych operatorów właściwe informacje o księgowości, będące na dostatecznym poziomie szczegółowości. Szczegółowość dostarczonych informacji powinna służyć zapewnieniu, że nie ma nieuzasadnionej dyskryminacji pomiędzy dostarczaniem usług wewnętrznie a usługami dostarczanymi zewnętrznie oraz umożliwieniu identyfikacji średniego kosztu usług i metody, za pomocą której koszty zostały skalkulowane. Dostarczając informacje do tych celów krajowe organy regulacyjne powinny mieć należyty wzgląd na tajemnicę handlową". Jak podkreśliła, w Zaleceniu wskazano również, że "Informacje o księgowości regulacyjnej służą krajowym organom regulacyjnym i innym stronom, na które mogą mieć wpływ regulacyjne decyzje oparte o te informacje, takim jak konkurenci, inwestorzy i konsumenci. W tym kontekście, publikacja informacji może przyczynić się do otwartego i konkurencyjnego rynku, a także dodać wiarygodności systemowi księgowości regulacyjnej". Wobec powyższego, uznała działania Prezesa UKE jako niezgodne z ww. stanowiskiem Komisji Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2014 r., którym ograniczono prawo wglądu do materiału dowodowego uczestnikom postępowania (izbom gospodarczym: K., P. oraz P.), w postępowaniu wszczętym dnia [...] stycznia 2012 r. na wniosek T., w zakresie treści pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013 r., objętego klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej (stanowiącej załącznik nr 1) tego dokumentu, przekazanego Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., następnie uzupełnionego pismem z dnia [...] września 2013 r Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a. i art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 206 P.t., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 P.t. Niezależnie od powyższych zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi bowiem, biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, strony nie były zgodne co do charakteru wydanego przez Prezesa UKE postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona od postanowienia Prezesa UKE wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej K. o udostępnienie akt sprawy w części objętej tajemnicą przedsiębiorcy T. - obecnie O. O prawie wniesienia skargi do WSA strona została pouczona przez organ. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie. (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt; II GSK 291/14 , II GSK 292/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12. Zdaniem NSA " brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty." Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne ( por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę. (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35,artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł). W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł. Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej spółki - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w Uzasadnieniu opłat Rynek 5 - 2012 mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę na badanym Rynku 5, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą Uzasadnieniu opłat Rynek 5 - 2012 włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 p.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicy przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 p.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego nie nasuwa wątpliwości. Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 p.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednym z takich uprawnień organu stanowi właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 p.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 p.t. Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.