II SA/Ol 163/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2012 r., Wójt Gminy K. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie "[...]", oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", stanowiącej własność Gminy K., zgodnie z załączonym do wniosku wstępnym projektem podziału, stanowiącym załącznik nr 1 do postanowienia. Decyzją z dnia 28 maja 2012 r., Wójt Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr "[...]", będącej własnością Gminy K. na działki: nr "[...]" i nr "[...]", zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działka nr "[...]" została wydzielona na polepszenie zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr "[...]" i określił sześciomiesięczny termin na przeniesienie praw do wydzielonej działki gruntu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. stwierdziło, że zażalenie E.Ś. wniesione na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 kwietnia 2012 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarga E.Ś. na to postanowienie została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 284/13. Następnie, E.Ś. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 28 maja 2012 r., wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a. Decyzją z dnia 8 października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 28 maja 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że E.Ś. nie przysługuje legitymacja procesowa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział opisanej wyżej nieruchomości, gdyż nie posiada on żadnego tytułu prawnego (w tym prawa własności czy ograniczonego prawa rzeczowego) do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Wnioskodawca posiada tylko prawo własności/współwłasności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: "[...]", które sąsiadują z działką nr "[...]". Kolegium podkreśliło, że w wyniku podziału tej nieruchomości powstały działki nr "[...]" i "[...]", a prawo własności do działki nr "[...]", na mocy umowy zamiany z dnia 17 lipca 2012 r. przeniesiono na rzecz S.W. E.Ś. nie przysługuje legitymacja procesowa do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Organ wskazał, że z pisma Wójta Gminy K. z dnia 25 października 2012 r., znak: "[...]", wynikało m.in., iż mieszkańcy miejscowości C. korzystali z drogi oznaczonej jako działka nr"[...]". Wcześniej korzystanie z drogi nr "[...]" odbywało się bez ograniczonych praw rzeczowych i podział nie pozbawił dostępu do drogi publicznej właścicieli nieruchomości przyległych. Kolegium stwierdziło, ze skoro osoba nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, to nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Podniosło, że stosownie do art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przysługujące wnioskodawcy prawo własności do sąsiednich działek nie oznacza zatem, że posiada on jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr 18, która podlegała podziałowi. Właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają bowiem statusu strony w postępowaniu podziałowym, gdyż podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kolegium wyjaśniło ponadto, że z uwagi na powyższe oraz fakt, że w sprawie związanej z postanowieniem opiniującym projekt podziału nieruchomości toczyło się postępowanie wyjaśniające, zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie odmowa jego wszczęcia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E.Ś. zarzucił, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 30 K.p.a. Wywiódł z przepisów regulujących prawo dostępu do drogi publicznej, że przysługuje mu w sprawie interes prawny. Stwierdził, że w wyniku działań Wójta Gminy został pozbawiony najkrótszego, istniejącego od wielu lat, dostępu do własnych nieruchomości, co naruszyło jego interes prawny. Podniósł, że z nowej drogi nikt nie korzysta, gdyż inni mieszkańcy nie mają tam działek. Dodał, że skoro Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, to tym samym potwierdziło posiadanie przez niego interesu prawnego w tej sprawie. Decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium wywiodło w uzasadnieniu, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ten, kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa interes prawny ma charakter materialnoprawny. Musi więc istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wyjaśniło, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego interesu poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Kolegium wskazało, że zgodnie z art.97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jednocześnie, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy). Kolegium, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiodło, że wnosić o dokonanie podziału i brać udział w postępowaniu w tym przedmiocie może podmiot dysponujący prawem rzeczowym do określonej nieruchomości. Podniosło, że działka, której podział zatwierdzono stanowi własność Gminy K. Wnioskodawca posiada prawo własności/ współwłasności do nieruchomości, położonych w obrębie C., oznaczonych jako działki nr "[...]". Z dołączonego do postanowienia z dnia 6 kwietnia 2012 r. projektu podziału wynika, że działka nr "[...]" ma dostęp do drogi nr "[...]" za pośrednictwem nowo urządzonej drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr "[...]",a ponadto, od strony graniczącej z działką nr "[...]", także dostęp do drogi wewnętrznej nr "[...]". Natomiast działka nr "[...]" ma zapewniony dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]", prowadzącej do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]", zaś działka nr "[...]" ma zapewniony bezpośredni dostęp także do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]". Kolegium uznało, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 28 maja 2012 r. Dodało, że sam podział działki nr "[...]" nie wpłynął w żadnej mierze na prawo własności wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium, negatywne - jak podał wnioskodawca – konsekwencje, związane z kwestią dostępu do drogi publicznej (sprowadzające się do braku możliwości korzystania z dotychczasowego, szybszego dojazdu i konieczność korzystania z innych wydzielonych dróg), wiążą się nie z faktem samego podziału nieruchomości, lecz następczego przeniesienia własności jednej z wydzielonych działek. Zdaniem Kolegium, z faktu tego nie można jednak wywodzić uprawnienia wnioskodawcy do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Kolegium wyjaśniło również, że wydając postanowienie stwierdzające, że wnioskodawca uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie, w żadnej mierze nie przesądziło, iż E.Ś. jest stroną postępowania podziałowego, co zostało wprost w tym postanowieniu wskazane, a ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2014 r., Sąd nie przesądził tej kwestii. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, E.Ś. zarzucił, że zaskarżoną decyzją nieprawidłowo uznano, że nie przysługują mu prawa strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdził, że organ orzekający w sprawie powołał się na orzeczenia, które nie miały zastosowania w sprawie. Podniósł też, że Wójt nie był właścicielem przedmiotowej działki, lecz gmina, która nie powinna była przeznaczać tej działki na inny cel, niż ten, na realizację którego została ona przekazana gminie. Podział części tej nieruchomości w celu zbycia wydzielonej części naruszał więc prawo. Stwierdził, że skoro działka nr "[...]" stanowiła dostęp do jego nieruchomości, to nabył prawo władania tą działką. Dodał, że każda nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej. Uwzględniając powyższe stwierdził, że posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2014 r. skarżący - powołując się na wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 - wywiódł m.in., że podział nieruchomości musi zapewniać ochronę prawa własności osób korzystających z działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 8 października 2013 r., którą umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 28 maja 2012 r., zatwierdzającej projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości nr "[...]", na działki nr "[...]". Kolegium uznało, że skarżący nie posiadał interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie podziału działki nr "[...]", w konsekwencji czego nie był również legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższą ocenę należy podzielić. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes podmiotu oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis daje jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby, lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 259 i nast.). Należy podkreślić, że interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego. Dla stwierdzenia natomiast, czy danemu podmiotowi przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji istotne jest, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Wbrew przekonaniu skarżącego, nie miał on interesu prawnego w sprawie podziału działki nr "[...]" i nie jest legitymowany do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podziału tej działki. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, co do zasady, w postępowaniu podziałowym interes prawny ma właściciel danej nieruchomości, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tej działki, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności, czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10, z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 753/06, z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 933/98, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 82/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Lex 230645). Zaznaczyć jednocześnie należy, że od powyższej zasady można odstąpić wyłącznie, gdy w postępowaniu podziałowym organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności właścicieli działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, co ma miejsce, np. gdy podział pozbawia ich dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, Lex 573294). Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż w wyniku podziału, działki nr "[...]" nieruchomości skarżącego oznaczone numerami: "[...]", nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. W efekcie dokonanego decyzją z dnia 28 maja 2012 r. podziału nieruchomości nr "[...]" wyodrębnione zostały dwie działki: nr "[...]" Z załączonego do postanowienia z dnia 6 kwietnia 2012 r. projektu podziału wynika natomiast, że działki skarżącego nie są pozbawione dostępu do drogi publicznej. Działka nr "[...]" ma bowiem dostęp do drogi (działki nr "[...]") za pośrednictwem nowo urządzonej drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr "[...]", a dodatkowo od strony granicy z działką nr "[...]" dostęp także do drogi wewnętrznej nr "[...]". Działki nr "[...]" mają zaś zapewniony dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]", prowadzącej do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]", zaś działka nr "[...]" ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]". Tym samym, na skutek podziału nie uległa pogorszeniu sytuacja prawna skarżącego, gdyż jego nieruchomości nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Sam podział przedmiotowej działki nie naruszył więc w żaden sposób interesu prawnego skarżącego. Dopiero na skutek późniejszych działań prawnych właściciela tej nieruchomości – zamiany działki nr "[...]" na działkę "[...]" – powstały skutki faktyczne, budzące niezadowolenie skarżącego. Trzeba bowiem zauważyć, że w pismach składanych do organów administracji podaje on wyłącznie, że pozbawiono go "najbliższego dostępu" do działek, a obecnie droga do nieruchomości "wydłuży się". Skarżący wskazuje więc wyłącznie na pozbawianie go istniejącego wcześniej dogodniejszego dostępu do powyższych nieruchomości i nie kwestionuje faktu posiadania dostępu do działek drogami opisanymi wyżej. Powyższe nie dowodzi jednak o naruszeniu interesu prawego skarżącego w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr "[...]". Uwzględniając powyższe, prawidłowo Kolegium umorzyło postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 28 maja 2012 r., uznając, że skarżący nie miał interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.