IV SAB/Gl 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, ze bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) orzeka o niewymierzeniu grzywny organowi; 3) w pozostałym zakresie postępowanie umarza; 4) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 października 2013 r. S.Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o udzielenie, w trybie art. 6 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji ile lokali socjalnych zasądzonych przez Sąd Rejonowy w R. w 2009 r. zostało w tym roku zrealizowanych przez Gminę R. Jednocześnie S.Z. wniósł o podanie przyczyn z jakich w 2009 r. przydzielane były lokale socjalne. Następnie trzema wnioskami datowanymi na dzień 8 października 2013 r. S.Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o udzielenie informacji ile lokali socjalnych zostało przydzielonych kolejno w latach 2010, 2011 oraz 2012 osobom oczekującym na mocy zasądzonego lokalu socjalnego, jak również o wskazanie ile lokali Gmina R. pozyskała w tych latach z ruchu lokali socjalnych, a ile lokali socjalnych zostało pozyskanych w wyniku budowy bądź remontu. Ponadto S.Z. wniósł o podanie ilości lokali socjalnych zasądzonych przez Sąd Rejonowy w R. w latach 2010, 2011 oraz 2012, które zostały w poszczególnych latach zrealizowane, a także o podanie przyczyn z jakich przyznawane były lokale socjalne. Pismem z dnia 17 października 2013 r. oraz trzema pismami z dnia 23 października 2013 r. Prezydent Miasta R. poinformował wnioskodawcę o ilości lokali przyznanych w kolejnych latach w związku z ruchem ludności jak i w wyniku budowy nowych budynków socjalnych. Ponadto organ w każdym piśmie poinformował S.Z., że nie jest w posiadaniu zestawienia, z którego wynikałaby ilość wyroków zasądzonych w poszczególnych latach, a realizowanych w danym roku kalendarzowym. Jednocześnie Prezydent Miasta R. wskazał wnioskodawcy, że lokale socjale przydzielane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 2660) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2001 r. w sprawie określania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w R. z dnia 31 sierpnia 2009 r. Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. S.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w zakresie udzielenia informacji publicznej. Na podstawie art. 1, 2, 3 § 2 pkt 8, 50 § 1, 52 § 4, 53 i 54 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, o którą zwracał się pismem z dnia 3 października 2013 r. oraz trzema pismami z dnia 8 października 2013 r., a także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W motywach uzasadnienia skarżący wskazał, że pismami z dnia 3 i 8 października 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej w kwestiach ile lokali socjalnych zostało przydzielonych w latach 2009- 2012 osobom oczekującym na mocy zasądzonego lokalu socjalnego, jak również o wskazanie ile lokali Gmina R. pozyskała w tym roku z ruchu lokali socjalnych, a ile lokali socjalnych zostało pozyskanych w wyniku budowy lokali socjalnych bądź remontu. S.Z. poinformował ponadto, że wnosił do organu o wskazanie z jakich przyczyn przydzielane były lokale socjalne. W ocenie skarżącego jego wnioski w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej były uprawnione, co potwierdzają odpowiedzi udzielone przez organ, w których jednak zdaniem S.Z. jedynie częściowo ustosunkowano się do żądanych informacji. Na koniec skarżący podniósł, że Prezydent Miasta R. przekroczył w sposób rażący 14 dniowy termin na udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi, wobec czego wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest w pełni uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie bądź umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu [...] r. (w rzeczywistości dnia [...] r.) Prezydent Miasta R. wydał decyzję nr [...], w której częściowo odmówił udzielenia informacji publicznej. Organ stwierdził , że informacja dotycząca przyczyn, według których w latach 2009- 2012 były przydzielane poszczególne lokale socjalne podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz ochronę danych osobowych. Ponadto stwierdzono, że informacja dotycząca ilości lokali socjalnych zasądzonych w latach 2009-2012 i przyznanych w danym roku jest informacją przetworzoną, a strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego, dla którego wykazana informacja jest istotna. Następnie organ podniósł, że skarżący nie wskazał naruszenia żadnego konkretnego przepisu, oświadczając jedynie, ze Prezydent Miasta R. przekroczył rażąco 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Dalej przytoczone zostały regulacje prawne dotyczące udostępniania informacji publicznej, a także orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do przedmiotu skargi. Prezydent Miasta R. zaakcentował również, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Na koniec organ podał, że skargę na bezczynność organu skarżący wniósł w dniu 6 lutego 2014 r. nie poprzedzając jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent Miasta R. decyzja z dnia [...] r. odmówił udzielenia odpowiedzi podkreślając, że jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. W obszernym piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2014 r. strona skarżąca – reprezentowana od tego momentu przez radcę prawnego - podtrzymała swoje żądania wyartykułowane w skardze, szeroko je uzasadniając, powołując przy tym poglądy zaprezentowane przez sądy administracyjne oraz doktrynę. Jednocześnie w piśmie zawarto wniosek o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości 6 krotnej stawki minimalnej, z uwagi na nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika, akcentując tu treść i rozmiar przedmiotowego pisma procesowego. Strona nie zgodziła się z zaprezentowanymi przez organ w odpowiedzi na skargę twierdzeniami, ze obecnie nie pozostaje w bezczynności, gdyż w sprawie wydał decyzję z dnia 04 marca 2014 r. Strona skarżąca wskazała, że wspomniana decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., a zatem ponownie wystąpiła sytuacja, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem w terminie 14 dni nie podjął nowego rozstrzygnięcia, jak też w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Do pisma strona skarżąca załączyła pismo organu z dnia 16 kwietnia 2014 r. , w którym organ informuje stronę, że w związku z decyzją SKO z dnia [...] r., którą otrzymał w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawa strony zostanie załatwiona z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji i konieczność przeglądnięcia 441 akt z lat 2009-2013 w terminie do dnia 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego (w tym skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.). Jedynym wyjątkiem od w/w zasady jest skarga na bezczynność organu administracyjnego polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112. poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.). W tym przypadku nie jest konieczne wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. – II SAB/Wa 57/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 października 2008 r. – II SAB/Bk 29/08). Wskazana powyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu w całości wniosków skarżących z dnia 3 i 8 października 2013 r. Stan ten jednak został usunięty po wniesieniu skargi do Sądu. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że organ w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w części. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Innymi słowy, wydanie przez organ decyzji przerywało (zakończyło) jego bezczynność, a skoro tak, to organ w bezczynności już nie pozostawał, a co za tym idzie Sąd nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Nie stało się jednak bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to ze zmiany stanu prawnego. Przepis art. 149 p.p.s.a., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r., stanowi, w jego § 1, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przytoczona wyżej treść tego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, rozszerzyła niewątpliwie katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozumienia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego też należy uwzględnić tezę zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 1360/12; postanowieniu NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1953/12; postanowieniu NSA z 17 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 2443/12, a także w postanowieniu NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 2626/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a., prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność, czy też przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz udzielając żądanej informacji na temat ilości lokali socjalnych przydzielonych przez Gminę R. w latach 2009-2012 nie wskazał S.Z. przyczyn, z których w latach 2009- 2012 przydzielone zostały poszczególne lokale oraz ilości lokali zasądzonych w latach 2009-2012. Po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przyczyn przyznania lokali socjalnych oraz ilości lokali zasądzonych w latach 2009-2012, gdyż zdaniem Prezydenta Miasta R. dane te podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz ochronę danych osobowych. Ponadto w ocenie organu informacja dotycząca ilości lokali socjalnych zasądzonych w latach 2009-2012 i przyznawanych w danym roku jest informacją przetworzoną, a strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego, dla którego wskazana informacja jest istotna. Okoliczności te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku. To, że wspomniana decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nie powoduje wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, że ponownie wystąpiła sytuacja, ze organ pozostaje w bezczynności, albowiem w terminie 14 dni nie podjął nowego rozstrzygnięcia, jak też w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Na marginesie można tu zauważyć, że jak to wynika z załączonego przez stronę skarżąca pisma organu z dnia 16 kwietnia 2014 r., organ ten informuje stronę, że w związku z decyzją kasacyjną SKO z dnia [...] r., którą otrzymał w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawa strony zostanie załatwiona z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji i konieczność przeglądnięcia 441 akt z lat 2009-2013 w terminie do dnia 30 maja 2014 r. Stąd też nie mógłby ostać się zarzut, iż organ w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Organ poinformował bowiem stronę (przed upływem 14 dniowego terminu od otrzymania wspomnianej decyzji SKO), że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 art. 13 omawianej ustawy, informując jednocześnie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W opinii składu tu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny. W pkt 4 sentencji Sąd postanowił, na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a o zwrocie skarżącemu od organu kosztów postępowania oraz kosztów udzielonej pomocy prawnej (w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), uznając jednocześnie, że brak jest w sprawie podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa radcy prawnego w wyższej wysokości, z uwagi na nakład pracy pełnomocnika, który przystąpił do sprawy już po wniesieniu skargi, a jedyny jego nakład pracy w sprawie to sporządzenie pisma procesowego z dnia 23 kwietnia 2014 r. i udział w rozprawie w dniu 06 maja 2014 r.