II SAB/Wa 149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi T.G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych. T. G. wniósł w dniu 12 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], ewentualnie na bezczynność dotyczącą nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Skarżący wniósł ponadto o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej prawem dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 154 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2053/09 z dnia 24 lutego 2010 r., uchylającego rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. - upłynęło 30 miesięcy, a mimo to organ nie prowadzi postępowania w tym przedmiocie i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie przedmiotu niniejszej skargi. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 474/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. G. z dnia [...] czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że na obecnym etapie postępowania, ponownego rozpoznania wymaga wniosek strony z [...] czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji bowiem, gdy rozstrzygnięcia organu w zakresie przedmiotowego wniosku, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, stan postępowania cofnął się do etapu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Na chwilę wydawania wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 474/12, wniosek ten pozostaje zaś nierozstrzygnięty. Jednocześnie Sąd doszedł do przekonania, iż nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu nie jest okolicznością umożliwiającą uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zdanie ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność ta nie wynikała bowiem ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia prawomocnego wyroku Sądu. W świetle motywów leżących u podstaw wydania wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymaga już dalszego prowadzenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł też podstaw do zastosowania normy § 2 ww. przepisu. W uzasadnieniu podniesiono także, iż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie miał podstaw ku temu, aby stwierdzać bezczynność organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie przeniesienia strony na inne stanowisko. Bowiem do czasu formalnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, brak jest podstaw dla skutecznego zarzucenia organowi bezczynności w tym zakresie. W dniu 19 czerwca 2013 r. T. G. wniósł skargę kasacyjną od punktu 2 powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/13 w punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w punkcie 2 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz T. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. II SA/Wa 1247/09 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r. o sygn. I OSK 478/10 przesądzono prawidłowość postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2005 r. stwierdzającego, że odwołanie z dnia [...] marca 2009 r. wniesione zostało przez skarżącego z uchybieniem terminu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. II SA/Wa 2053/09 uchylił postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane wskutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pismo strony z dnia [...] stycznia 2009 r. w oznaczonej części stanowiło odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji bezprzedmiotowe okazało się postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Z kolei wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 474/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r., przyjmując jednocześnie, że stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz przekonania organu, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu nie wymagało dalszego prowadzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania, że bezczynność organu mogła być tłumaczona wątpliwościami co do skutków prawnych wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/09. Brak czynności w sprawie dotyczącej przywrócenia terminu mógłby być ewentualnie usprawiedliwiony, gdyby organ rozpoznał odwołanie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., a więc to, które wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Tymczasem organ nie zakończył formalnie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. ani też nie zajął się odwołaniem z dnia [...] stycznia 2009 r., zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/09. Skoro w wymienionym wyroku wyraźnie zakwalifikowano pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. (w pkt 2–5), jako odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., to oczywistym było, że powinno być ono rozpoznane przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nadanie biegu odwołaniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nie było uwarunkowane zakończeniem postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, gdyż wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z dnia [...] marca 2009 r., a więc tego, które złożone zostało z uchybieniem terminu. Z tych właśnie względów Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/09 wypowiedział się o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, co nie zwalniało organu od formalnego jego zakończenia, stosownie do art. 105 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowe byłoby zarówno takie procedowanie, w ramach którego organ przystąpiłby do rozpatrzenia odwołania, po umorzeniu postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, ale nie było też przeszkód do podjęcia działań w obu postępowaniach równocześnie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zainicjowane zostały dwa postępowania wskutek złożenia przez skarżącego w różnych datach odwołań, przy czym jedno wniesione zostało w ustawowym terminie dnia [...] stycznia 2009 r., a drugie z uchybieniem terminu dnia [...] marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na bieg skutecznie złożonego odwołania z dnia [...] stycznia 2009 r. nie miał żadnego wpływu wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2009 r. i wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., gdyż dotyczyły one wyłącznie nieterminowego złożenia odwołania z dnia [...] marca 2009 r. W takim stanie sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie powinien mieć wątpliwości w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Oczywistym jest bowiem, że wyrok kasacyjny powoduje powrót do takiej sytuacji w postępowaniu, jaka miała miejsce przed wydaniem postanowień z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] października 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu. Wydanie wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające sprawia, że właściwy organ ma obowiązek kontynuowania postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu ma możliwość wydania kolejnego orzeczenia konkretyzującego stosunek prawny, na tle którego wszczęte zostało postępowanie, bądź formalnego zakończenia rozpoczętych czynności procesowych poprzez umorzenie postępowania. Jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w powtórnym postępowaniu mimo upływu terminów ustawowych, to oznacza, że pozostaje w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r., przy czym bezprzedmiotowość tą powiązał z tym, że jako odwołanie (złożone w terminie) zakwalifikował pismo z dnia [...] stycznia 2009 r., a wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z dnia [...] września 2009 r. Z uzasadnienia wymienionego wyroku wynika zatem, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stało się wiążące co do tego, że pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu stało się bezprzedmiotowe. Tak sformułowana ocena prawna zawierała w sobie jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wpadkowego, jak też postępowania odwoławczego. Jak już zostało wyżej wskazane, drugorzędne znaczenie miała kolejność działań organu, ważne było natomiast aby: po pierwsze – zakończyć postępowanie wpadkowe w przedmiocie przywrócenia terminu, a po drugie – rozpoznać odwołanie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Niepodjęcie żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art. 35–36 k.p.a., ale też zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a., co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpoznającego sprawę będzie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie i art. 149 § 2 p.p.s.a. – w odniesieniu do bezczynności w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1716/13, uchylającym pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 474/12, w którym stwierdzono, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd administracyjny w sposób jednoznaczny dokonał wykładni prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Wskazał mianowicie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z 24 lutego 2010 r. postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem z [...] czerwca 2009 r., przy czym bezprzedmiotowość tą powiązał z tym, że jako odwołanie (złożone w terminie) zakwalifikował pismo z [...] stycznia 2009 r., a wniosek z [...] czerwca 2009 r. dotyczył odwołania z [...] września 2009 r. Stanowisko WSA stało się wiążące co do tego, że pismo z [...] stycznia 2009 r. stanowi odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2009 r., a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu stało się bezprzedmiotowe. Tak sformułowana ocena prawna zawierała w sobie jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wpadkowego, jak też postępowania odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, drugorzędne znaczenie miała kolejność działań organu, ważne było natomiast, aby po pierwsze - zakończyć postępowanie wpadkowe w przedmiocie przywrócenia terminu, a po drugie – rozpoznać odwołanie zawarte w piśmie z [...] stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż organ dysponujący wykwalifikowaną kadrą urzędniczą nie powinien mieć wątpliwości, w jakim kierunku prowadzić postępowanie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 24 lutego 2010 r. Niepodjęcie zaś żadnych czynności w wymaganym zakresie stanowiło naruszenie nie tylko przepisów art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), ale też naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłości nie zostało w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest wystarczające przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy musi być znaczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13, Lex nr 1323854). Natomiast słownikowe określenie "rażący" to tyle co "rzucający się w oczy", "bardzo duży", "oczywisty" (Mały Słownik Języka Polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, PWN, Wyd. piąte, Warszawa 1989). W niniejszej sprawie bezczynność ma charakter rażący, bowiem od uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., które nastąpiło 7 maja 2010 r., Minister Spraw Wewnętrznych nie podjął żadnych działań w celu rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W szczególności nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.), ani też nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Organ naruszył ponadto zasady ogólne postępowania, a to zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli do szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a) oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Z uwagi na tak długi okres bezczynności organu, Sąd wymierzył mu grzywnę, o którą wnioskował skarżący w wysokości 5 000 zł na podstawie art. 149 § p.p.s.a. stanowiącego, iż Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu grzywna we wskazanej wysokości spełni zarówno swój cel dyscyplinujący i represyjny, jak również prewencyjny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 p.p.s.a., orzekł ja w sentencji wyroku.