II OSK 2452/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2709/13 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od E. B. i J. B. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2709/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. i J. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną uchwałą Rada m. st. Warszawy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Radość po zachodniej stronie ul. Patriotów – część I, obejmujący m.in. obszar oznaczony symbolem a6.4MN/U, na którym zlokalizowana jest działka nr [...]obręb [...]. Działka ta uległa podziałowi na dwie działki o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Działka nr [...]stanowi własność A. G. i T. G., natomiast właścicielem działki nr [...] jest S. D. A. G. i T. G. złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostali oni wraz z S. D. dopuszczeni do udziału w postępowaniu w takim charakterze. Natomiast skarżący pozostają właścicielami działki sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]przed podziałem. Ponadto działki stanowiące własność skarżących (jedna zabudowana, natomiast druga niezabudowana) są usytuowane w taki sposób, że posiadają dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. Plan miejscowy przewiduje dla obszaru a6.4MN/U: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług; dopuszcza się utrzymanie dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowę (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego. W toku procedury planistycznej skarżący wnieśli uwagę do projektu planu, domagając się zakazania lokalizacji uciążliwych usług mogących negatywnie wpływać na środowisko. Uwaga została częściowo uwzględniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru a6.4MN/U dla działki nr [...] obręb [...] oraz położenia linii rozgraniczającej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Stwierdzili, że uchwała narusza ich interes prawny bowiem dopuszczenie lokalizacji niezgodnie z prawem istniejącego warsztatu samochodowego wpłynie negatywnie na obecne i planowane użytkowanie terenu, a ponadto spowoduje obniżenie wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Z kolei zmiana położenia linii rozgraniczającej ulicy [...] i tym samym zmiana stosunków własnościowych spowoduje ograniczenie swobodnego dostępu do ul. [...]. Zarzucili naruszenie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad i trybu sporządzania planu w związku z pominięciem terminów składania wniosków do projektu planu. Wniosek właścicieli działki nr [...] został złożony z pominięciem terminów na składanie wniosków do projektu planu, gdyż w kwietniu 2007 r. Biuro Planowania Przestrzennego m. st. Warszawy prezentowało wstępny jednolity projekt, gdzie sporna działka została przewidziana jako obszar zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej. Zdaniem skarżących naruszono też art. 9 pkt 4 ustawy w związku z zapisami niezgodnymi ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W studium nieruchomości położone w kwartale ulic [...],[...],[...] i [...] znajdują się na terenie o symbolu M2, gdzie priorytet ma funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem funkcji usługowej jako funkcji towarzyszącej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Studium nie dopuszcza samodzielnych funkcji usługowych na działce. Tymczasem na trzech działkach od ul. [...] dopuszczono samodzielne funkcje usługowe, co jest niezgodne ze studium. Dalej podniesiono, że naruszony został art. 19 pkt 1 u.p.z.p. w związku z brakiem ponownego wyłożenia projektu planu po dokonaniu przez Radę Gminy zmian w projekcie planu w związku z przyjętymi na sesji Rady w 2011 r. poprawkami, podziałem planu w styczniu 2012 r. i uchwaleniem w istocie nowego planu ze względu na rodzaj i ilość poprawek. Skarżący zarzucili ponadto, że zostało przekroczone władztwo planistyczne gminy w odniesieniu do dopuszczenia zachowania nielegalnego warsztatu samochodowego na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał tę skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań ocenił skargę pod kątem jej dopuszczalności i terminowości w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że w zakresie podniesionym w skardze skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętych planem i sąsiadujących z działką nr [...]przed podziałem oraz korzystają ze zjazdu do ul. [...] jako drogi publicznej w celu skomunikowania swoich działek. Stwierdził też, że skarga została wniesiona w terminie i została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem rozpatrzenia skargi na plan jest wykazanie, iż interes prawny skarżących został naruszony. Zatem konieczne jest ustalenie, że zapis planu o zwężeniu ul. [...] do istniejących linii rozgraniczających pogorszy sytuację skarżących, pozbawi ich dotychczasowych uprawnień. W ocenie Sądu taka sytuacja nie występuje, bowiem skarżący będą mogli korzystać – jak do chwili uchwalenia planu miejscowego – ze skomunikowania z ul. [...]. Odnośnie przeznaczenia działki nr [...] (działka ta według postanowień planu może być wykorzystywana jak dotychczas tj. na warsztat samochodowy), Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne rozważenie, czy został naruszony interes prawny skarżących, skoro zaskarżona część planu dotyczy i ingeruje – zgodnie zresztą z oczekiwaniem - w prawo własności obejmujące nieruchomości nie skarżących, lecz osób trzecich. W ocenie Sądu nie doszło wskutek takiego przeznaczenia terenu do naruszenia interesu prawnego skarżących z tego względu, że jednocześnie w planie zawarto postanowienia, które gwarantują, że zarówno lokalizowane obiekty, jak i prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działkę, na której jest zlokalizowany obiekt. Oznacza to, że prowadzona przez warsztat działalność według zapisu planu nie może ingerować negatywnie w teren działki stanowiącej własność skarżących, a tym samym kwestionowany zapis nie narusza ich interesu prawnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że interes prawny skarżących nie został naruszony w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., art. 144 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W szczególności wskazano, że naruszone zostało prawo skarżących do bezpośredniego dostępu ich działki do drogi publicznej (art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Jako błędny przyjęto pogląd, że dopuszczalna jest sytuacja umożliwiająca realizację 100% zabudowy usługowej na poszczególnej działce, jeżeli na całym terenie objętym planem zabudowa usługowa nie przekracza 40%. Wprowadzenie do planu działki w 100% zabudowanej warsztatem samochodowym, a więc działalnością usługową narusza w ocenie skarżących art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wskazano, że zmniejszyła się wartość działki należącej do skarżących na skutek zagospodarowania sąsiedniej działki, a tym samym naruszony został art. 144 k.c. Podniesiono też, że dopuszczając lokalizację spornego warsztatu nie wzięto pod uwagę jego legalności i prowadzonego w tym przedmiocie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie podnosząc argumenty stanowiące polemikę z zawartymi w niej tezami. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. dotyczące dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania A. G., T. G. oraz S. D. i odmówił dopuszczenia ich do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie na motywy, jakimi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny odmawiając dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania A. G., T. G. oraz S. D. Otóż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała organu samorządu gminnego podjęta w trybie uregulowanym w przepisach u.p.z.p. Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Należy zatem wskazać, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia w charakterze uczestników postępowania A. G., T. G. oraz S. D. Ich udział nie znajduje również oparcia w treści art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09; z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II OZ 308/16 oraz z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 329/16). Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Sądy administracyjne na każdym etapie postępowania są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do badania legitymacji stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. dotyczące dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania A. G., T. G. oraz S. D. i odmówienie dopuszczenia ich do udziału w sprawie. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jej jedyny zarzut sprowadza się w istocie do próby wykazania, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że interes prawny skarżących nie został naruszony. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przypomnieć wypadnie, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotnym zatem jest ustalenie, czy na skutek uchwalenia przedmiotowego planu naruszony został interes prawny skarżących. Interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie przede wszystkim w normach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony również spoza materialnego prawa administracyjnego np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (zob.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r., s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny może znajdować ochronę także w przepisach kodeksu cywilnego, przede wszystkim tych, które regulują sferę uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości. Przywołać w tym miejscu można wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, w którym wskazano, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07, NSA zaakceptował pogląd, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego może polegać na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Przenosząc powyższe na grunt podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzić przyjdzie, że nie zostały w niej wskazane takie przepisy prawa materialnego, które dawałyby asumpt do wywiedzenia naruszenia interesu prawnego skarżących. Powołany w podstawie kasacyjnej art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej stanowił, że projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Przepis ten nie tylko nie daje podstaw do dopatrywania się naruszenia interesu prawnego skarżących, ale w ogóle nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy zupełnie innej materii aniżeli planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Odnosząc się do powiązania zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 28 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., stwierdzić przyjdzie, że również i w tym zakresie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Przepis art. 28 u.p.z.p. określa przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku, gdyby w tym planie nie zawarto obligatoryjnych elementów wymienionych w tych przepisach tj. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Tymczasem zasady te zostały w zaskarżonym planie określone: ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego - w Rozdziale 3 (§ 5), zaś zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego - w Rozdziale 6 (§ 8). Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania w zakresie rozumienia wskaźnika dopuszczalnej zabudowy usługowej w stosunku do podstawowego przeznaczenia terenu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem kwestia ta została szczegółowo zdefiniowana w § 2 ust. 1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały i nie pozostaje w tym zakresie sprzeczna z określonymi w planie zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie sposób też dopatrzyć się źródła naruszenia interesu prawnego skarżących w przepisie art. 144 k.c. Jak już wyżej wskazano ewentualną normą prawa cywilnego, której naruszenie mogłoby by godzić w interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma określona w art. 140 k.c. Tego wzorca kontroli jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano. Przez pryzmat uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że skarżący dopatrują się naruszenia interesu prawnego poprzez zmniejszenie wartości ich działki. Stwierdzić w tym miejscu należy, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że zaskarżony plan nie wprowadził rozwiązań planistycznych w zakresie zagospodarowania działki skarżących (a także działek bezpośrednio sąsiadujących) innych, aniżeli istniejące przed jego uchwaleniem. Tym samym jego uchwalenie nie mogło mieć bezpośredniego wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości. Nie jest natomiast zrozumiałe powiązanie zarzutu naruszenia art. 144 k.c. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ten ostatni przepis ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku sądowej kontroli decyzji lub postanowień. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na wniosek organu, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl