II OZ 308/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 250/15 odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta M. postanawia: oddalić zażalenie. Skargą K. F. zaskarżyła uchwałę Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta M. Pismami z dnia 6 maja 2015 r. oraz 12 sierpnia 2015 r. "M." sp. j., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się o dopuszczenie do udziału w ww. sprawie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że Spółka jest właścicielem nieruchomości leżącej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem skargi. Spółka na nieruchomości tej zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu prowadzi działalność gospodarczą. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego Spółki, która nadto byłaby podmiotem uprawnionym do złożenia skargi. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 6 października 2015 r. uczestniczący w niej pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał wniosek. Pełnomocnik skarżącej wniósł natomiast o odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie spółki jawnej "M.". Postanowieniem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 250/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia ww. Spółki do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podniesiono, że przepis art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje zatem podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), na akt prawa miejscowego. Stosownie do ww. regulacji, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie planu miejscowego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zażaleniem "M." sp. j. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w każdym przypadku w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że w sprawie ze skargi o uchylenie uchwały w przedmiocie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości dopuszczenia podmiotu na prawach uczestnika postępowania, w sytuacji, w której w orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, iż możliwość dopuszczenia uczestnika postępowania w trybie art. 33 ww. ustawy odnosi się także do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących uprzednio prowadzonych postępowań uchwałodawczych, w tym także w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zajęcie odmiennego stanowiska przez WSA w Poznaniu doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do sądu. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nieruchomość Spółki jest położona na obszarze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapadły w sprawie wyrok będzie odnosił się bezpośrednio do tej nieruchomości, w tym w szczególności decydując o formach wykonywania prawa własności. W piśmie z dnia 1 marca 2016 r. pełnomocnik Spółki poinformował Sąd, że "M." spółka jawna uległa przekształceniu w M. spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w M., na dowód czego przełożono wydruk z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Z brzmienia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.