IV SA/Wa 658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] (dalej "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "Kolegium", SKO") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, z wjazdem i elementami zagospodarowania przestrzennego terenu oraz infrastrukturą techniczną na części działek nr ew. [...] obręb [...] oraz części działek nr ew. [...],[...],[...] obręb [...] i części działek nr ew. [...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 1. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. 2. Odwołanie od tej decyzji wniósł O.B. (dalej "skarżący") wywodząc że jest właścicielem lokalu położonego przy ul. [...], tj. działki nr ew. [...] obręb [...]. W odwołaniu skarżący podniósł, że realizacja planowanej inwestycji oznaczać będzie paraliż komunikacyjny okolicy oraz będzie niekorzystnie wpływać na zabudowę mieszkaniową. III. Rozpatrując odwołanie SKO w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. uznało, że skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, między innymi, co następuje: 1. Kolegium ustaliło, że działka nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...], gdzie skarżący jest właścicielem lokalu nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jest oddalona od przedmiotowego terenu ok 120 m. Pomiędzy budynkiem przy ul. [...], a działkami inwestycyjnymi znajduje się zabudowa; 2. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a zatem nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji wydanej przez organ I instancji poprzez złożenie od niej odwołania; 3. SKO powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu, itp. W ocenie Kolegium nawet ewentualne utrudnienia zamieszkiwania w sąsiednim budynku mogą wskazywać jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny. Warunkiem natomiast koniecznym do występowania podmiotu w charakterze strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem; 4. Brak bezpośredniego wpływu planowanej inwestycji na działkę skarżącego w ocenie Kolegium nie pozwala na uznanie go za stronę toczącego się postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. IV. O.B., działający przez pełnomocnika adw. J.B., wniósł skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. Zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r.; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżący nie był stroną tego postępowania; 3. naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji oraz braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał na następujące okoliczności: 1. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji; 2. Pełnomocnik wyjaśnił, że oddziaływanie planowanej inwestycji na lokal skarżącego oraz nieruchomość, której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, wiązać się będzie przede wszystkim z negatywnym wpływem planowanego zamierzenia na komunikację w tym rejonie W. Pełnomocnik zaznaczył, że w okolicy działek objętych przedmiotową sprawą trwa budowa [...] oraz rozpocznie się przebudowa ul. [...]. Skumulowanie tak wielu inwestycji na stosunkowo małym obszarze w ocenie pełnomocnika spowoduje ogromne utrudnienia dla osób w szeroko pojmowanym sąsiedztwie. 3. Kolegium nie ustaliło zakresu oddziaływania inwestycji objętej przedmiotową decyzją o warunkach budowy, ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, czym naruszyło art. 7 i 77 k.p.a., czego konsekwencja było wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślono, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania stanowi obowiązek organu prowadzącego postępowanie, czynności w tym zakresie podejmowane są z urzędu, a nie na wniosek strony; 4. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również zaskarżonej decyzji wadliwe ustalenia odnoszące się do odległości nieruchomości skarżącego do terenu planowanej inwestycji wskazując, że są one znacznie przesadzone. Przedmiotowa inwestycja będzie prowadzona m.in. na działce nr [...] z obrębu [...], a działka ta zdaniem pełnomocnika oddalona jest od nieruchomości skarżącego o ok. 45 m. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. VI. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. uczestnik postępowania – T. Sp. z o.o. B. S.K. (dalej "Spółka", "uczestnik postępowania") - powstała w wyniku przekształcenia dotychczasowego uczestnika postępowania B. Sp. z o.o. - wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi. W ocenie Spółki skarżący nie posiada interesu prawnego dającego podstawę do uzyskania statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. Podniesiono, że nieruchomość lokalowa należąca do skarżącego nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ponadto nie jest narażona na jakiekolwiek jej negatywne oddziaływanie. Budynek, w którym znajduje się lokal skarżącego znajduje się w odległości 100 m od granicy terenu planowanego zamierzenia, a między inwestycją a budynkiem mieszkalnym znajduje się jeszcze szlak komunikacyjny (ul. [...]) oraz rozległy kompleks obiektów edukacyjnych. Mając na uwadze, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są - poza inwestorem - właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości inwestycyjnej oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości z nią sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, stwierdzono, że skoro planowana inwestycja w żadnym stopniu nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, to skarżący nie może zostać uznany za stronę w tym postępowaniu. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w skardze zwrócono uwagę, że zarówno hałas z urządzeń wentylacyjnych, jak i utrudnienia komunikacyjne dotyczą sfery faktycznego oddziaływania inwestycji i nie mogą kreować po stronie skarżącego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2013 r. Na marginesie wskazano, że w tzw. wspólnotach "dużych" (gdzie- tak jak w niniejszej sprawie- lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest więcej niż siedem), współwłaścicieli reprezentuje zarząd wspólnoty. Dopuszczalna jest wprawdzie sytuacja, w której członek wspólnoty posiada w postępowaniu status strony obok wspólnoty reprezentowanej przez zarząd, jednak dzieje się tak jeżeli wykaże on swój własnym indywidualny interes prawny, niezależny od interesu prawnego wspólnoty. Skoro w niniejszym postępowaniu orzekające organy stwierdziły, że cały budynek mieszkalny położony przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to tym bardziej pojedynczy lokal w tym budynku nie może się w takim obszarze znajdować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: 1. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przepisu przewidującego możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). 2. Status strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/11, LEX nr 1121192). Za stronę, najogólniej rzecz ujmując, będzie zatem uważana osoba fizyczna czy prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązana do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. 3. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy ale i właściciel innej działki w granicach obszaru analizowanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 2012, poz. 647 ze zm.) – por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r, sygn. akt II OSK 1732/09, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 243/08 – publ. w internetowej bazie danych orzeczeń NSA. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają także ci z właścicieli (użytkowników wieczystych) działek, na które potencjalnie oddziałuje dana inwestycja. IX. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącego nieruchomość - lokal nr [...] oraz działka nr ew. [...], obręb [...], której jest współużytkownikiem wieczystym, położona przy ul. [...] - nie przylega bezpośrednio do działki inwestycyjnej, gdzie ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Nie oznacza to jednak, jak trafnie wywiedziono w skardze, że a priori dana osoba nie może mieć interesu prawnego w sprawie. W tej sytuacji jednakże istnienie interesu prawnego jest uwarunkowane wykazaniem, że wydanie danej decyzji będzie miało wpływ na wykonywanie prawa własności do nieruchomości skarżącego. Jednocześnie istotne jest, że w sytuacji, gdy działka nie przylega bezpośrednio do terenu realizacji inwestycji to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na jego nieruchomość w taki sposób, że będzie to miało wpływ na zakres wykonywania prawa własności. 2. Art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, stanowi bowiem automatyczne źródło interesu prawnego jedynie dla sąsiadów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te znajdują się bezpośrednio w kręgu oddziaływania planowanej inwestycji, w związku z czym potrzeba ochrony tych nieruchomości przed uciążliwościami, które mogłaby wywołać planowana inwestycja jest oczywista. Inaczej rzecz się przedstawia w odniesieniu do nieruchomości dalszych, w odniesieniu do których ryzyko wystąpienia uciążliwości pochodzących bezpośrednio od planowanej inwestycji jest co do zasady dużo mniejsze. O ile w oczywisty sposób nie można negować faktu, że w przypadkach uzasadnionych okolicznościami danej sprawy właściciele nieruchomości dalszych będą mieli interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawniający ich do udziału w tym postępowaniu jako jego strony, o tyle należy wyraźnie stwierdzić, że uczestnictwo tego typu podmiotów jest wyjątkiem od zasady, że stronami tymi są - poza inwestorem i właścicielem terenu inwestycji - są wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. 3. Rozstrzygające znaczenie w tym kontekście ma fakt, że nie każdy wpływ planowanej inwestycji na sytuację nieruchomości sąsiednich można zakwalifikować jako spowodowanie na tych nieruchomościach nieuzasadnionych prawnie uciążliwości, których wyeliminowanie wchodzi w zakres obowiązków organu orzekającego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przyjąć należy za oczywiste, że co do zasady pojawienie się na danym terenie nowej inwestycji budowlanej wpływa w jakimś zakresie na komfort korzystania z nieruchomości już zabudowanych na tym terenie (czego nie należy automatycznie utożsamiać z wystąpieniem zakłóceń o znacznej intensywności), czego najbardziej czytelnym przykładem jest powołany w skardze wzmożony ruch pojazdów w okolicy planowanej inwestycji. Powyższe jest jednakże logiczną konsekwencją zwiększenia się liczby użytkowników wskazanego wyżej terenu. Niewątpliwie jest to sytuacja nieunikniona, która z natury rzeczy musi towarzyszyć rozwojowi inwestycyjnemu. Mieszkańcy terenu, na którym znajdują się nieruchomości jeszcze nie zabudowane, muszą zatem liczyć się z tym, że w przyszłości może dojść do zabudowania tychże nieruchomości, a co za tym idzie do pojawienia się pewnych niedogodności z tym związanych. 4. W konsekwencji powyższych wywodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę tego postępowania. 5. Uzupełniając powyższą argumentację należy stwierdzić, że rozpatrywanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ma zdecydowanie wąski zakres. Ustalenia organów w tej kwestii koncentrują się na ustaleniu, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W świetle art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy (oprócz spełnienia się innych warunków wynikających z art. 61 ust.1 cyt. ustawy) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stwierdzenie przez organ, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy [...] zobowiązywało zatem organ do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 6. O ile zatem z życiowego punktu widzenia zrozumiałym jest dążenie przez sąsiadów terenu inwestycji do zagwarantowania sobie niepogarszania dotychczasowego komfortu korzystania z własnych nieruchomości (poprzez niezwiększanie ruchu na drodze publicznej), o tyle powyższe nie stanowi przesłanki o charakterze prawnym. W konkluzji powyższych wywodów należy stwierdzić, że wzmożenie ruchu drogowego na ulicy [...], do jakiego dojdzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji jest z punktu widzenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji kwestią interesu faktycznego, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie podlega ochronie w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy. 7. W tak zarysowanym stanie prawnym i faktycznym trafnie stwierdzono, że skarżący nie miał interesu prawnego, a więc nie mógł skutecznie żądać kontroli decyzji o warunkach zabudowy. Umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżących było zatem zasadne. X. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.