IV SA/Wa 585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej B. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 585/14 U Z A S A D N I E N I E I. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2261/12, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA"), wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. M. (dalej "skarżącej") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej "Sądu" albo "WSA") z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 444/12 w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzję"), wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: (I). uchylił wyrok WSA w całości i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania; (II). zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II. Wyrok NSA zapadł w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (dalej "MOŚ") z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...], dalej "decyzji z 1996 r.". W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. Minister Środowiska wskazał w szczególności, co następuje: (1.1) Decyzją z 1996 r. MOŚ, działając na wniosek Wojewody [...] (dalej "Wojewody"), wyłączył z zarządu L. (dalej "L.") i przekazał w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Miastu [...](dalej "Gmina"), na potrzeby nauki, dydaktyki i masowego wypoczynku, lasy i grunty leśne własności Skarbu Państwa, o pow. 502,70 ha, położone w granicach administracyjnych Gminy W. w kompleksach "L." oraz "L. ". (1.2) Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku ze skargą skarżącej, będącej spadkobierczynią S. J. Skarżąca podniosła, że decyzja, w części, w której dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w W. w [...] , została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, Skarb Państwa nigdy nie był uprawniony do władania nieruchomością, która stanowi przedmiot współwłasność skarżącej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 1996 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 235 K.p.a. (1.3) Wyłączenia nieruchomości z zarządu L. i przekazania w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Gminie dokonano na podstawie art.40 ust.1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). Decyzją z 1996 r. objęto działkę nr [...], o pow. 3113 m 2, gdyż została ona wydzielona z działki nr [...], w obrębie [...], która była objęta decyzją MOŚ. Działka nr [...] w obrębie [...] w kompleksie "[...] " w dacie wydania decyzji z 1996 r. była w zarządzie L. . Zdaniem Ministra, zaświadcza o tym wypis z rejestru gruntów, który został sporządzony 1 grudnia 1993 r., według stanu z 1964 r. Na dzień sporządzenia wypisu organ prowadzący ewidencję wskazał Okręgowy Zarząd L. w S. jako właściciela – władającego, w stosunku do obszaru całego obrębu [...]. (1.4) W ocenie Ministra Środowiska spełnione zostały także pozostałe zapisy art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, w brzmieniu na dzień wydania decyzji z 1996 r., które określały sposób wyłączenia z zarządu L. i przekazania w użytkowanie lasów, gruntów oraz innych nieruchomości. 2. Skarżąca wniosła do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w części, w której dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. Skarżąca podniosła, że ewidencja gruntów i budynków nie służy do ustalania stanów prawnych nieruchomości. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, do realizacji tego celu prowadzi się księgi wieczyste. Skarżąca zarzuciła, że naruszenie prawa nastąpiło już na etapie wydawania decyzji z 1996 r. Gdyby organ zweryfikował stan prawny nieruchomości na podstawie wpisu w księdze wieczystej, prawdopodobnie nie doszłoby do wydania decyzji. Według skarżącej, na podstawie analizy treści księgi wieczystej stwierdzić należy, że L. nie mogły sprawować zarządu nad działką nr [...] z obrębu [...], gdyż Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 40 ust. 1 ustawy. Decyzja Ministra została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, naruszone zostało zagwarantowane w art. 64 Konstytucji prawo do własności i ochrona własności. Skarżąca dodała, że pomimo zaskarżenia tej decyzji i wskazania ku temu podstaw, organ w postępowaniu odwoławczym zlekceważył dokumentacje przedstawiona przez pełnomocnika wnioskodawczyni: akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1939 r., świadectwo potwierdzające stan prawny nieruchomości wydane przez Sąd Okręgowy w W. Wydział Hipoteczny z 1947 r., zaświadczenie Sadu Powiatowego dla W. Wydział III Ksiąg Publicznych z dnia [...] grudnia 1958 r. 3. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z [...] stycznia 2012 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2011 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji MOŚ z [...] listopada 1996 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister wskazał w szczególności, co następuje: (3.1) Ponowna analiza akt sprawy potwierdziła, iż działka nr [...] w obrębie [...] w kompleksie "[...] " w dacie wydania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. była w zarządzie L. Działka o aktualnym nr ew. [...] z obrębu [...] (poprzednio oznaczona jako działka o nr [...] z obrębu [...]) w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1996 r. wchodziła w skład działki o numerze [...] z obrębu [...]. Oznaczenie to wynikało z wypisu z rejestru gruntów, który został sporządzony na dzień 1 grudnia 1993 r. według stanu z 1964 r. i nie uległo zmianie do 2000 r. W dacie wymienionej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Księga wieczysta dla działki o numerze [...] z obrębu [...] została założona w 2002 r. na podstawie wniosku z 2000 r. Zatem organ prowadzący postępowanie w 1996 r. stan prawny nieruchomości mógł ustalić jedynie na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów. Poza tym, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przedmiocie wpisu w ewidencji gruntów, wprowadzają zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów jedynie właściciela nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących własności gruntów (aktów notarialnych, orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych). Minister ustalił, że podstawą dokonania wpisu w ewidencji gruntów, sporządzonego na dzień 1 grudnia 1993 r., był protokół z ustalenia granic oraz właścicieli nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...] (dawny obręb [...]) datowany na 1964 r. (3.2) Biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wyłączenia z zarządu L. i przekazania w użytkowanie, na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przedmiotowej działki z obrębu [...] w kompleksie "[...] ". W związku z tym, zdaniem Ministra, decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych I Leśnictwa z [...] listopada 1996 r. nie naruszyła prawa w stopniu rażącym i odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Minister stwierdził, że oparcie się na ewidencji gruntów wynikało z tego, że Księga wieczysta została założona dopiero w 2002 r. Zwrócił uwagę, że podstawą wpisu w ewidencji gruntów był pochodzący z 1964 r. protokół z ustalenia granic i właścicieli nieruchomości. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, według którego nie wskazano dokumentu będącego podstawą wpisu w ewidencji gruntów. 4. W skardze do Sądu, uzupełnionej pismem z 11 kwietnia 2012 r., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r., przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam wskazane. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie dowodów oraz twierdzeń przedstawionych w toku postępowania, a istotnych dla sprawy, tzn. że w księdze wieczystej nie widnieje i nigdy nie widniał ani jako właściciel, ani jako użytkownik Skarb Państwa czy W. ; z księgi wieczystej [...] wynika wprost prawo własności przysługujące skarżącej; doszło zatem do rażącego naruszenia prawa własności skarżącej na skutek wykonania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996 r., co stanowi naruszenie zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa własności; 2) naruszenie art. 77 K.p.a. przez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania oraz brak inicjatywy w zbieraniu materiału dowodowego, m. in. przez niewystąpienie do Sądu Rejonowego dla W.w W. [...] o całość dokumentów z akt księgi wieczystej [...]; 3) naruszenie art. 80 K.p.a. przez brak dokonania oceny przedstawionych przez skarżącą okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego; 4) naruszenie art. 4 i art. 40 ustawy o lasach przez uznanie, że doszło do skutecznego wyłączenia z zarządu L. działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) położonej przy ul. [...] w W. , podczas gdy nie stanowiła ona w rzeczywistości własności Skarbu Państwa; 5) naruszenie art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez nieustalenie stanu prawnego nieruchomości w oparciu o treść księgi wieczystej, a w oparciu o dane z ewidencji gruntów. 5. W uzasadnieniu skargi do Sądu skarżąca podniosła, iż jest współwłaścicielem w udziale do 1/4 nieruchomości gruntowej, która stanowi działkę nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w W. w [...] , dla której Sąd Rejonowy dla W. w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z uzyskaną informacją jako użytkownik w/w działki, części której odpowiada obecnie działka ewidencyjna [...] z obrębu [...], stanowiąca nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] (obecnie [...]), wykazane zostało w 2002 r. W. na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Urząd W. , Delegaturę Biura Geodezji i Katastru w [...] w rubryce "Stan władania" jako użytkownik wskazane jest W. Nie zgadzając się z zapisem, skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, do ustalania stanów prawnych nieruchomości służą księgi wieczyste. Za błąd uznała, w przypadku braku księgi wieczystej, ustalenie stanu prawnego na podstawie ewidencji gruntów. W zaistniałej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien doprowadzić do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości, aby móc potem z całą pewnością ustalić jej stan prawny. Dodała, że istnieją dokumenty świadczące o tym, że Skarbowi Państwa nie przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W księdze wieczystej, jako podstawa dokonania wpisu, widnieje akt notarialny z [...] kwietnia 1939 r., dotyczący kupna działki Nr [...] o powierzchni [...] m2 przez S. J. od A. B., sporządzony przez notariusza W. R. (rep. A Nr [...]). Dalej skarżąca wskazała na świadectwo wystawione przez Sąd Okręgowy w W. z 1947 r., pismo z 10 grudnia 1948 r. z Zarządu Gminy W. w A., dotyczące podatku od nieruchomości, mapę sytuacyjną nieruchomości uzyskaną ze Starostwa Powiatu [...], postanowienia sądów o stwierdzeniu nabycia spadku i stwierdziła, że została zachowana ciągłość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a skarżącej jako spadkobierczyni po J. P. przysługuje udział w prawie własności. Nie istnieją, zdaniem skarżącej, żadne przesłanki do uznania, że Skarb Państwa posiada jakiekolwiek prawa związane z nieruchomością. Decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996r. naruszyła więc w rażący sposób prawo własności przysługujące skarżącej. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. 7. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 444/12, Sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd uznał, że decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2012 r. odpowiada prawu. Rozpoczął analizę od stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] listopada 1996r., wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego. Sąd zauważył, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Odnotowując, że przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)., Sąd stwierdził, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Sąd wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym musiał więc ocenić - czy w dniu wydania decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, tj. [...] listopada 1996 r., organ nie naruszył rażąco zastosowanego art. 40 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (ówcześnie: Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o lasach, w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 listopada 1996 r., zarząd nad lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, sprawowało L. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa mógł, na wniosek zainteresowanego ministra lub wojewody - zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy - wyłączyć z zarządu L. lasy, grunty oraz inne nieruchomości i przekazać je w użytkowanie jednostce wskazanej przez wnioskodawcę bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, wraz z określeniem terminu i warunków użytkowania, jeżeli za ich przekazaniem przemawiają potrzeby: nauki lub dydaktyki I masowego wypoczynku ludności. I tak decyzją z [...] listopada 1996 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wyłączył z zarządu L. m. in. działkę nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] i przekazał ją w użytkowanie m. st. W. na ww potrzeby. Sąd ustalił, że przedmiotowa działka w chwili obecnej oznaczona jest nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], natomiast wcześniej oznaczona była jako działka nr [...] z obrębu [...], a w dacie wydawania decyzji z [...] listopada 1996 r. wchodziła w skład działki o nr [...] z obrębu [...]. W dniu 18 listopada 1996 r. była we władaniu L. , co wynika z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 1 grudnia 1993 r. według stanu z 1964 r. Wobec wykazania, iż przedmiotowa działka była w zarządzie L. należało, zdaniem Sądu, uznać, że organ prawidłowo stwierdził spełnienie przesłanki z art. 40 ustawy o lasach. W konsekwencji oznacza to, że wydanie decyzji z [...] listopada 1996 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o lasach. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że brak wpisu prawa własności w księdze wieczystej świadczy o nieistnieniu po stronie Skarbu Państwa tego prawa w chwili wydawania decyzji z [...] listopada 1996 r., co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczył szereg argumentów przeciwko tezie skarżącej. Po pierwsze, w świetle dowodów jakie udało się organowi zebrać uprawnionym było przyjęcie, iż działka nr [...] na dzień [...] listopada 1996 r. należała do Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie L. Po drugie, kwestia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, jak i zaskarżonej decyzji. Z polskiego prawa rzeczowego nie wynika zasada wpisu, jako w każdym wypadku niezbędnej przesłanki nabycia, zmiany lub utraty praw rzeczowych. Zasadą jest deklaratywność wpisów, np. co do prawa własności, wyjątkiem zaś są wpisy konstytutywne, tj. takie, których dokonanie jest konieczną przesłanką zmiany stanu prawnego. Wpis nie jest więc konieczną przesłanką skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości. Inaczej, zmiany stanu prawnego następują niezależnie od wpisu. Po trzecie, jak zauważył organ, powoływana przez skarżącą księga wieczysta została założona w 2002 r., tymczasem organ ocenia decyzję według stanu obowiązującego w dniu jej wydania. Po czwarte, decyzja administracyjna to jednostronna czynność właściwego organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Z zasady trwałości decyzji wynika domniemanie jej mocy obowiązującej (art. 16 § 1 K.p.a.). Oznacza ono, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną podważone w jednym z trybów jakie dopuszcza Kodeks postępowania administracyjnego. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Nadto, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie, czy dany akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznawanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Po piąte, skarżąca kwestionuje również zgodność z prawem wpisu widniejącego w ewidencji gruntów, na którym oparł się organ, ale Sąd w niniejszym postępowaniu nie może odnosić się do jego legalności. Zatem prawidłowym było włączenie wypisu z rejestru gruntów w skład materiału dowodowego sprawy i oparcie na nim twierdzenia, iż doszło do prawidłowego przekazania w użytkowanie m. st. W. działki nr [...] z obrębu [...]. Wszystko to, w ocenie Sadu pierwszej instancji, dowodzi, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1996 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł, że tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta owa decyzja. Nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Nie można także zarzucić ówczesnemu organowi, iż orzekł wbrew temu co wynikało z materiału dowodowego sprawy, chociażby z tego względu, że brak jest ewidentnych dowodów potwierdzających okoliczności wskazywane przez skarżącą, które świadczyłyby, że w dniu wydawania decyzji z [...] listopada 1996 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do działki nr [...] i wyłączenia jej z zarządu L. W konsekwencji nie było podstaw by przyjąć, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o lasach, który został powołany w jej podstawie prawnej. Według Sądu, Minister Środowiska nie mógł również naruszyć przepisu z zakresu prawa cywilnego, tj. art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie można też mówić, iż organ zasadniczo ustalał stan prawny spornej nieruchomości, jako że istotą postępowania nieważnościowego jest jedynie ocena wydania kontrolowanego w tym trybie aktu pod względem rażącego naruszenia prawa, czy innej przesłanki z zakresu art. 156 § 1 K.p.a. 8. Skarżąca wniosła do NSA skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 22 maja 2012 r. III. Rozpoznawszy wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Sądu z dnia 22 maja 2012 r., NSA orzekł, jak wskazano na wstępie: Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 2. Trafny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (patrz: wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA i wsa 2008/2/31; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 937/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 3. Najistotniejsza w sprawie okoliczność to pozostawanie nieruchomości w zarządzie L. Okoliczność ta, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, stanowiła przesłankę wyłączenia z zarządu i oddania jednostce organizacyjnej w użytkowanie. Od razu podkreślić trzeba, że zarząd ten mógł być sprawowany jedynie w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Materiał dowodowy, na jakim organ administracyjny oparł swoje ustalenia w tym zakresie został ograniczony do dokumentów z ewidencji gruntów, głównie wypisu z rejestru gruntów z 1993 r. Pominął wnioskowane przez stronę skarżąca dowody z odpisu księgi wieczystej, z aktu notarialnego, z pisma Zarządu Gminy Wawer z 10 grudnia 1948 r., z mapy sytuacyjnej nieruchomości i świadectwa wystawionego przez Sad Okręgowy w W. z 1947 r. Sąd pierwszej instancji, kontrolując prawidłowość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, pominął wnioskowane przez stronę dowody, mimo że znajdowały się one w aktach sprawy. Przyjął, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji musi ograniczyć się do materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający decyzje o wyłączeniu z zarządu. Stanowiło to naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. W postępowaniu nadzorczym nie ustanowiono ograniczeń w ustalaniu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie nadzorcze prowadzone pod kątem tej przesłanki nieważności rzeczywiście nie jest powtórzeniem postępowania zwykłego. Jego celem nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w tym przypadku sprawy wyłączenia nieruchomości z zarządu). Konieczne jest natomiast zbadanie, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja nie jest obarczona uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa. Przyczyny rażącego naruszenia prawa mogą mieć różny charakter. Skupiając się w niniejszej sprawie na przesłance materialnej wydania decyzji z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, stwierdzić należy, że jednym z wymogów wyłączenia z zarządu było sprawowanie zarządu przez L. Decyzja o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej mogła zatem dotyczyć jedynie lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Regulacja ta jest jasna, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Podjęcie zatem przez Ministra rozstrzygnięcia o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej, w odniesieniu do lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, rażąco naruszałoby materialną normę art. 40 ust. 1 ustawy o lasach. Skoro w trakcie postępowania nadzorczego wnioskowane są dowody, z których według strony wynika, że tytuł własności do lasu należał do niej w czasie wydania decyzji o wyłączeniu z zarządu, to dowody te należało rozpatrzyć i ocenić. Z żadnego przepisu regulującego stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika, że dowodu tego nie można już przeprowadzić. Nie ma także znaczenia, czy Minister, rozstrzygając o wyłączeniu z zarządu mógł potraktować wypis z rejestru gruntów jako dowód wiarygodny. Zasadność przeprowadzenia dowodów z dokumentów oferowanych przez stronę skarżącą mogła być oceniana jedynie pod kątem ich przydatności dla stwierdzenia okoliczności istotnej z punktu widzenia materialnej przesłanki z art. 40 ust. 1, tj. tytułu własności Skarbu Państwa i sprawowania zarządu przez L. 5. Jedynie na uboczu odnotować warto, że nawet w wypisie z rejestru gruntów działki nr [...], którym dysponował organ w 1996 r. nie wskazano precyzyjnie, czy Skarb Państwa jest właścicielem, czy władającym. Okręgowy Zarząd L. wpisano w rubryce: imię i nazwisko (nazwa) osoby władającej – właściciela. Nie jest więc w takiej sytuacji ważne, czy Minister, przed wydaniem decyzji o wyłączeniu z zarządu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie tej przesłanki z naruszeniem prawa procesowego. W trakcie postępowania nadzorczego należało ustalić, czy zachodziła przesłanka zarządu, gdyż jej brak skutkowałby rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 230/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 6. Przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 40 ustawy o lasach poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do skutecznego wyłączenia z zarządu L. działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Trafność zastosowania przepisów art. 40 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach będzie można ocenić po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego odnoszącego się do tytułu własności spornej działki w dacie wydania ocenianej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r. To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP. 7. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece został natomiast sformułowany wadliwie. Powołany przepis zawiera trzy jednostki redakcyjne. 8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (tak m.in. wyroki NSA: z 3. 09.2008 r., I OSK 1311/07, Lex nr 510043, z 17.01. 2012 r., I OSK 158/11, Lex nr 1145063, 19 maja 2011 r., II GSK 494/10, Lex nr 1081545). Jak też wskazał NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10: "Na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p. s. a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu tej samej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania). W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne". Skargę skarżącej na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. należało uwzględnić, albowiem decyzja ta, podobnie jak utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art.7, 75 i 77 § 1 przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie zaistniałych naruszeń w kontrolowanym obecnie postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1996 r. nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, czy w dacie wydania tej decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. V. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego było wyjaśnienie, czy decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r., mocą której na podstawie art.40 ust.1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) z zarządu L. wyłączono i przekazano w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie W. , na potrzeby nauki, dydaktyki i masowego wypoczynku, lasy i grunty leśne, w tym m.in. działkę nr [...], o pow. 3113 m 2, wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, stanowiących podstawę jej wydania (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przywołany wyżej przepis art.40 ust.1 pkt 2 i 8 ustawy o lasach w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Ministra w 1996 r. stanowił, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa może, na wniosek zainteresowanego ministra lub wojewody, wyłączyć z zarządu L. lasy, grunty oraz inne nieruchomości i przekazać je w użytkowanie jednostce wskazanej przez wnioskodawcę bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, wraz z określeniem terminu i warunków użytkowania, jeżeli za ich przekazaniem przemawiają potrzeby (...) nauki lub dydaktyki i (...) masowego wypoczynku ludności. 2. Należy w związku z powyższym podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Z art.156 §1 pkt 2 kpa wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. 3. Jak już wskazano powyżej, przy ponownym rozpatrywaniu skargi skarżącej na decyzję Ministra, Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę oceny sformułowane przez NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. Orzekając ponownie w sprawie, Sąd miał zatem obowiązek uwzględnić następujące uwarunkowania: (3.1) Najistotniejszą z punktu widzenia oceny decyzji z 1996 r. pod kątem tego, czy decyzja ta jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też nie, jest wyjaśnienie, czy w dacie wydania tej decyzji, będąca jej przedmiotem nieruchomość, objęta żądaniem skarżącej, pozostawała w zarządzie L. , czy też nie. Okoliczność ta, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, stanowiła przesłankę wyłączenia nieruchomości z zarządu i oddania jednostce organizacyjnej w użytkowanie. Zarząd ten mógł być sprawowany jedynie w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. (3.2) W postępowaniu nadzorczym nie ustanowiono ograniczeń w ustalaniu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie nadzorcze prowadzone pod kątem tej przesłanki nieważności rzeczywiście nie jest powtórzeniem postępowania zwykłego. Jego celem nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w tym przypadku sprawy wyłączenia nieruchomości z zarządu). Konieczne jest natomiast zbadanie, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja nie jest obarczona uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa. Przyczyny rażącego naruszenia prawa mogą mieć różny charakter. (3.3) Skupiając się w niniejszej sprawie na przesłance materialnej wydania decyzji z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, stwierdzić należy, że jednym z wymogów wyłączenia z zarządu było sprawowanie zarządu przez L. . Decyzja o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej mogła zatem dotyczyć jedynie lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Regulacja ta jest jasna, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Podjęcie zatem przez Ministra rozstrzygnięcia o wyłączeniu z zarządu i przekazaniu w użytkowanie jednostce organizacyjnej, w odniesieniu do lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, rażąco naruszałoby materialną normę art. 40 ust. 1 ustawy o lasach. (3.4) Z punktu widzenia oceny, czy decyzja z 1996 r. jest obciążona rażącym naruszeniem art.40 ust.1 ustawy o lasach, czy też nie, nie jest ważne, czy przed wydaniem tej decyzji Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie tej przesłanki z naruszeniem prawa procesowego, czy też w zgodzie z tymi przepisami. Nie ma zatem przesądzającego znaczenia okoliczność, czy rozstrzygając o wyłączeniu z zarządu orzekający organ mógł potraktować, jako dowód wiarygodny, zgromadzony w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów nieruchomości objętej żądaniem skarżącej, czy też nie (jedynie na uboczu odnotować warto, że nawet w wypisie z rejestru gruntów działki nr 1, którym dysponował organ w 1996 r. nie wskazano precyzyjnie, czy Skarb Państwa jest właścicielem, czy władającym, Okręgowy Zarząd L. wpisano w rubryce: imię i nazwisko (nazwa) osoby władającej – właściciela). W trakcie postępowania nadzorczego należało bowiem ustalić, czy zachodziła przesłanka zarządu (w postaci przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa), gdyż jej brak skutkowałby rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 230/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). (3.5) Konsekwentnie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1996 r. nie istnieje wymóg ograniczenia się do tego materiału dowodowego, którym dysponował organ orzekający ówcześnie o wyłączeniu mienia z zarządu. Oznacza to konieczność oceny przez Ministra Środowiska również tych dowodów, które przedkłada skarżąca na tę okoliczność, że w dacie orzekania o wyłączeniu nieruchomości z zarządu tytuł własności do tych nieruchomości przysługiwał skarżącej. Z żadnego przepisu regulującego kwestię stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej nie wynika, że dowodu tego nie można już przeprowadzić. Nie ma także znaczenia, czy Minister, rozstrzygając o wyłączeniu z zarządu mógł potraktować wypis z rejestru gruntów jako dowód wiarygodny. Zasadność przeprowadzenia dowodów z dokumentów oferowanych przez stronę skarżącą może być oceniana jedynie pod kątem ich przydatności dla stwierdzenia okoliczności istotnej z punktu widzenia materialnej przesłanki z art. 40 ust. 1, tj. tytułu własności Skarbu Państwa i sprawowania zarządu przez L. . 4. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy należy wskazać, że materiał dowodowy, na którym Minister Środowiska oparł swoje ustalenia w przedmiocie stanu własności przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wyłączeniu nieruchomości z zarządu i przekazania Gminie został wadliwie ograniczony jedynie do dokumentów z ewidencji gruntów, głównie wypisu z rejestru gruntów z 1993 r. Nie przeprowadzono natomiast dowodów z przedłożonego przez skarżącą odpisu księgi wieczystej, z aktu notarialnego, z pisma Zarządu Gminy Wawer z 10 grudnia 1948 r., z mapy sytuacyjnej nieruchomości i świadectwa wystawionego przez Sąd Okręgowy w W. z 1947 r. Powyższe zaniechanie spowodowało to, że w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono w wyczerpujący sposób, czy w dacie orzekania w 1996 r. Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowania. Powyższy brak uniemożliwia z kolei dokonanie ostatecznej oceny, czy decyzja z 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art.40 ust.1 pkt 2 i 8 ustawy o lasach poprzez objęcie tą decyzją nieruchomości, nie stanowiącej własności Skarbu Państwa, czy też nie. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Środowiska ponownie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1996 r., przeprowadzając dowód z dokumentów, przedłożonych przez skarżącą na okoliczność nieprzysługiwania Skarbowi Państwa tytułu prawnego do nieruchomości w dacie orzekania o jej wyłączeniu z zasobu i przekazaniu Gminie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.152 i art.200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.