II SA/Op 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A. G. kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267, dalej zwanej K.p.a.) w związku z art. 9a oraz art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie w kwocie 18.064 zł, na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości A. G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A. z k. m. [...], o pow. 0,0506 ha, położonej w [...], gmina [...], za nabycie jej z mocy prawa przez Gminę Dobrzeń Wielki, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Dobrzeń Wielki, na wniosek właściciela działki nr B o pow. 0,6539 ha, k.m. [...] - A. G., zatwierdził podział ww. nieruchomości na działki nr: C., D., E., F. i A.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż działka nr A. o pow. 0,0506 ha, k.m. [...], obręb [...], została wydzielona jako działka gruntu przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną (symbol oznaczenia w planie D - droga dojazdowa), w związku z czym, na zasadzie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z mocy prawa przechodzi na własność Gminy Dobrzeń Wielki. Wnioskiem z dnia 27 marca 2012 r., A. G. zwrócił się do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną gminną, działkę gruntu nr A. z k.m. [...]. Do wniosku dołączył zakończony wynikiem negatywnym prowadzony z Gminą Dobrzeń Wielki protokół rokowań w sprawie odszkodowania za ww. działkę. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Starosta Opolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po raz pierwszy wartość przedmiotowej nieruchomości określona na kwotę 19.835 zł została w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. w dniu 10 maja 2012 r. W piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r. do ww. operatu szacunkowego Wójt Gminy Dobrzeń Wielki zgłosił uwagi i zastrzeżenia, które dotyczyły m.in. przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego niewłaściwego rynku nieruchomości, doboru do porównania działek niepodobnych do szacowanej, błędnego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zamiast § 36 ust. 1. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego, powyższe uwagi i zastrzeżenia przekazane zostały rzeczoznawcy majątkowemu, który w ich następstwie zmienił częściowo pierwotny operat z dnia 10 maja 2012 r. i złożył do akt nowe opracowanie operatu z dnia 9 lipca 2012 r., które określało wartość nieruchomości na kwotę 19.765 zł. Rzeczoznawca złożył także wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2012 r. W piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. Wójt Gminy Dobrzeń Wielki ponownie wniósł zastrzeżenia do poprawionego operatu. W wyniku analizy zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy J. G. złożył do akt kolejny operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości z dnia 28 września 2012 r., który określał wartość nieruchomości na kwotę 67.146 zł. Decyzją z dnia 22 listopada 2012 r., nr [...] Starosta Opolski ustalił na rzecz A. G. za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie w kwocie 19.765 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Dobrzeń Wielki od ww. decyzji Wojewoda Opolski decyzją z dnia 17 maja 2013 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 22 listopada 2012 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niedokonanie oceny, pod kątem charakteru drogi, nieprzeprowadzenie dogłębnej i wyczerpującej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza pod kątem prawidłowego wyboru nieruchomości wyznaczonych do porównania. Mając na uwadze powyższe zaniedbania organ odwoławczy zlecił Staroście Opolskiemu ponowne wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wycenianej nieruchomości. W dniu 2 sierpnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. został sporządzony kolejny operat, w którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 16.926 zł. Wójt Gminy Dobrzeń Wielki pismem z dnia 4 września 2013 r. wniósł kolejne zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Podniósł m.in., iż część przyjętych do porównania nieruchomości pochodzi z rynku nieruchomości, na którym wartość rynkowa wskazanych do porównania nieruchomości znacznie odbiega od wartości nieruchomości na rynku lokalnym. Ponadto zdaniem Wójta, przedstawiony operat szacunkowy nie spełnia wymogów i zaleceń zawartych w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 maja 2013 r. Pismem z dnia 11 września 2013 r. organ przekazał powyższe zastrzeżenia rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził kolejny operat szacunkowy z dnia 7 października 2013 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 16.688 zł. W piśmie z dnia 23 października 2013 r. Wójt Gminy Dobrzeń Wielki ponownie zakwestionował sporządzony operat szacunkowy z dnia 7 października 2013 r. Po przekazaniu powyższego pisma rzeczoznawcy majątkowemu, J. B. w piśmie z dnia 7 listopada 2013 r., odniósł się do zastrzeżeń Wójta oraz przedstawił nowy operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2013 r., w którym wartość rynkową nieruchomości określił na kwotę 18.064 zł. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r., Wójt Gminy Dobrzeń Wielki po raz kolejny wyraził swoje wątpliwości odnoszące się do operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2013 r. Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] Starosta Opolski ustalił na rzecz A. G. za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie w kwocie 18.064 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalenie odszkodowania oparto na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 7 listopada 2013 r., która określa wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 18.064 zł. Argumentował, że sporządzone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia z dnia 7 listopada 2013 r. są logiczne i wiarygodne, natomiast operat szacunkowy oceniony został przez organ pod kątem formalnym. W szczególności wykonany i podpisany został on przez osobę uprawnioną. Ponadto jest zupełny, logiczny i wiarygodny, a zatem można go było przyjąć jako dowód w sprawie. Podniósł, że stosownie do obowiązującego planu miejscowego wsi [...] w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, przedmiotowa działka przeznaczona była pod drogę gminną o charakterze ulic dojazdowych. Nadto zauważył, że położona jest ona w sąsiedztwie terenów realizowanej i istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Poinformował, iż na zasadzie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami do szacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami – przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy Dobrzeń Wielki. Domagał się w nim uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powtórzył zarzuty przedstawione w poprzednio złożonym odwołaniu od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 22 listopada 2012 r. W uzasadnieniu argumentował, iż prowadząc postępowanie organ I instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, 9 i 77 K.p.a., a to nie wyjaśnił wątpliwości związanych z wybiórczym potraktowaniem przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości w postaci braku przekonującego wyjaśnienia kryteriów wyboru nieruchomości do porównania oraz wykazania, że ujęto w operacie możliwe najbardziej podobne nieruchomości. Zauważył, że skoro organ posiada informacje o rynku nieruchomości – ujęte w opiniach rzeczoznawców, wydawanych przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi, a także prowadzi ewidencję gruntów i budynków to sprawdzenie poprawności przedstawionego rynku w oparciu o podane nieruchomości nie jest postępowaniem wykraczającym poza kompetencje organu. Zawnioskował o przyjęcie w poczet dowodów informacji publicznej udzielonej przez Starostę, stanowiącą załącznik do pism nr [...] i nr [...] oraz operaty reprezentowane dla każdej z grup nieruchomości, dla której wypłacane były odszkodowania, w której rzeczoznawcy przedstawiają istniejący rynek nieruchomości przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Nadto nie zgodził się z organem I instancji, że opinia rzeczoznawcy jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W tym zakresie podał, że jedna z przyjętych do wyceny nieruchomości ze Strzelec Opolskich, oddalona jest o 40 km od terenu Gminy, na której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Podkreślał zróżnicowanie rynku nieruchomości, gdzie dla nieruchomości położonej przy tej samej drodze bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką, w innych opracowaniach ustala się wartość za m2 znacznie niższą - 26,42 zł, natomiast w sąsiedniej gminie [...], w bliskiej położeniu wycenianej nieruchomości miejscowości [...], dla dróg powiatowych wynosi zaledwie 17,21 za m2 gruntu. Wskazując na powyższe zawnioskował o sporządzenie takiego operatu szacunkowego, z którego jasno będzie wynikać, że proces wyceny nieruchomości został poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, opartą na wszelkich dostępnych danych i przekonywujących kryteriach wyboru nieruchomości do porównania oraz w którym ujęto najbardziej podobne nieruchomości. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 16 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę procedowania, organ wskazał, iż Starosta Opolski prowadząc ponowne postępowanie w sprawie, zobowiązany został do poczynienia wnikliwych ustaleń m. in. w zakresie planowanej drogi, tzn. potwierdzenia jej właściwego charakteru i sposobu przeznaczenia. Wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie wyceniana działka nr A., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrzeń, w dniu 18 listopada 2010 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "D" - "drogi o charakterze ulic dojazdowych". Zatem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jest tożsame z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości. Ponadto podniósł, że rzeczoznawca majątkowy, do wyceny wartości rynkowej gruntu niezabudowanego, zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, opartą na wytycznych wynikających z rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego. Argumentował, że przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia umowy oraz cechy tych nieruchomości. Podał, że w przypadku ocenianego operatu szacunkowego, rzeczoznawca do porównania nieruchomości przyjął osiem nieruchomości z obrębów: Strzelce Opolskie, Dobrzeń Wielki, Opole Groszowice, Opole Szczepanowice, Dobrzeń Mały, stanowiące drogi publiczne: gminne, dojazdowe osiedlowe i dojazdowe do zabudowy osiedlowej. Jednakże do faktycznego porównania rzeczoznawca przyjął trzy nieruchomości, według jego opinii najbardziej podobne, tzn. z obszaru miasta Opola oraz Strzelec Opolskich. Nadto przy określaniu ich wartości przyjęto trzy cechy rynkowe: lokalizację ogólną, stopień zurbanizowania terenu związanego z nieruchomością i klasyfikację drogi w zakresie przeznaczenia komunikacyjnego. Odwołując się do zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji nieruchomości podobnej, organ odwoławczy uznał, że błędem było porównanie przedmiotowej działki, wydzielonej pod drogę, położonej na terenie wiejskim, użytkowanej rolniczo, z nieruchomościami drogowymi położonymi w mieście wojewódzkim oraz powiatowym (oddalonym znacznie od miejsca położenia przedmiotu wyceny). Akcentował, że choć ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która w związku z tym jest podstawowym dowodem w sprawie, to jednak organ nie jest związany jej ustaleniami, gdyż ma ona jedynie charakter dokumentu w sprawie i jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a. dlatego też zobligowany jest on ocenić jej wartość dowodową. Jednocześnie zaznaczył, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, Wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. i konieczne jest zatem przeprowadzanie dowodu z innego operatu szacunkowego. Mając natomiast na uwadze sformułowaną w art. 15 K.p.a. oraz art. 127 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności wyjaśnił, że wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w sprawie pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Reasumując skonstatował, iż organ I instancji powinien winien dokonać dogłębnej i wyczerpującej oceny prawidłowości ponownie sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie właściwego doboru nieruchomości przyjętych do porównania, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy, a w następnej kolejności wydać rozstrzygnięcie. Ustalenia poczynione przez Starostę Opolskiego, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję A. G., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. i przepisów prawa materialnego: art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewoda Opolski w decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r., dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów ze względu na to, że wiążąco zweryfikował we własnym zakresie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Zauważył, że Starosta Opolski w decyzji dokonał oceny operatu szacunkowego, zgłoszone zaś do tego operatu zastrzeżenia przez Wójta Gminy Dobrzeń Wielki zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie skierowanym do Starosty Opolskiego z dnia 6 listopada 2013 r. (powinno być 7 listopada 2013 r.). Wywodził, że organ odwoławczy dokonując własnej interpretacji pojęć takich jak: ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a także który przepis prawa rzeczoznawca powinien zastosować, wkroczył w zakres wiadomości specjalnych biegłego. Analizując zarzut "błędnego porównania przedmiotowej działki wydzielonej pod drogę, położonej na terenie wiejskim, użytkowanej rolniczo z nieruchomościami drogowymi położonymi w mieście wojewódzkim oraz powiatowym (oddalonym znacznie od miejsca położenia przedmiotu wyceny)" wskazał, iż wyceniana działka położona jest w bezpośrednim położeniu miasta wojewódzkiego Opola, co odróżnia ją w istotny sposób od położenia na terenie wiejskim. Nadto podkreślił, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami decydujące znaczenie w tym przypadku ma przeznaczenie przyjętych do porównania nieruchomości (transakcje drogowe). Nie zgodził się, że ceny stosowane przy nabywaniu nieruchomości pod drogi są cenami rynkowymi. Przytaczając treść definicji nieruchomości podobnej zauważył, że w ocenianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie uwarunkowania prawne tj. przeznaczenie nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem stanu otoczenia nieruchomości wycenianej (w bezpośrednim sąsiedztwie miasta Opola). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2014 r., którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 16 grudnia 2013 r., ustalającą odszkodowanie w kwocie 18.064 zł, na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości A. G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A. z k.m. [...], o pow. 0,0506 ha, położonej w [...], gmina Dobrzeń Wielki, za nabycie jej z mocy prawa przez Gminę Dobrzeń Wielki na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania, w związku brakiem porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości A. G., a Gminą Dobrzeń Wielki, ustalona została na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128-135). Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Wskazać trzeba także, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest odstępstwem od tej ogólnej zasady. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W przypadku, natomiast gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że Wojewoda Opolski wydając rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 2 K.p.a., zobowiązał Starostę Opolskiego do przeprowadzenia dowodu z innego operatu szacunkowego aniżeli ten, którym posłużył się organ I instancji w decyzji z dnia 16 grudnia 2013 r. Uzasadniając wykonanie nowego operatu szacunkowego wskazał, iż w operacie szacunkowym z dnia 7 listopada 2013 r., rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych, przyjmując do porównania wycenianą działkę nr A. o pow. 0,0506 ha, k.m. [...], obręb [...] wydzieloną pod drogę, położoną na terenie wiejskim z nieruchomościami drogowymi położonymi w mieście wojewódzkim (Opolu) oraz powiatowym (Strzelce Opolskie) oddalonym znacznie od miejsca położenia przedmiotu wyceny - ok. 40 km. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie – rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w rozdziale I działu IV (określenie wartości nieruchomości) ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 159 tej ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Art. 80 K.p.a. stanowi dla organów administracji prawną podstawę dokonywania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym operatów szacunkowych, jako dowodów wartości nieruchomości. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Na organie ciąży więc obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Z uwagi jednak na to, że organ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, to ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 §1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1087/09 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, stosownie do § 36 rozporządzenia, którego ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 tego przepisu. Definicję "nieruchomości podobnej" zawiera z kolei art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym podkreślić należy, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie powiedzieć należy, że Sąd podziela stanowisko, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można było się zgodzić z argumentacją organu odwoławczego, co do dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych poprzez przyjęcie do porównania z położoną na terenie wiejskim wycenianą działkę z nieruchomościami drogowymi położonymi w mieście wojewódzkim (Opolu) oraz powiatowym (Strzelce Opolskie) oddalonym znacznie od miejsca położenia przedmiotu wyceny - ok. 40 km, a w konsekwencji istnienia konieczności sporządzenia przez organ I instancji nowego (kolejnego) operatu szacunkowego. Wyjaśnić należy, że choć samo położenie nieruchomości wycenianej, aczkolwiek ma duże znaczenie, to nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia jej wartości. Nawet bowiem w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową i dlatego cechy nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne. Zdaniem Sądu, brak jest przeszkód do tego, aby przy ustalaniu kręgu nieruchomości podobnych korzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości położonych gdzie indziej, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze i to nawet niesąsiadujących ze sobą (por. S. Kalus w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2012, str. 845). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby nie można było uznać, że wyceniana nieruchomość drogowa aczkolwiek położonej w [...] na terenie wiejskim, lecz w bardzo bliskiej odległości od terenów miejskich, bo miejscowość ta bezpośrednio sąsiaduje z miastem wojewódzkim Opolem (praktycznie na jego obrzeżach), nie można porównać z nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta Opole Groszowice i Opole Szczepanowice, a także z nieruchomością drogową położoną w mieście powiatowym, jakim są Strzelce Opolskie. Wskazać w tym miejscu należy, iż zarówno Groszowice jak i Szczepanowice, które obecnie stanowią dzielnice miasta Opola, zlokalizowane na jego obrzeżach, historycznie były miejscowościami wiejskimi. Z kolei odnosząc się do nieruchomości drogowej w mieście powiatowym, w Strzelcach Opolskich, organ odwoławczy nie ocenił charakteru tej nieruchomości i jej lokalizacji, czy położona jest w ścisłym centrum tego miasta tzw. w śródmieściu czy na jego obrzeżach, czy jest zlokalizowana w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że tereny miejskie to nie tylko te, które zlokalizowane są w śródmieściu, ale także tereny znajdujące się co prawda w obrębie miasta, jednak poza jego centrum, natomiast tereny wiejskie są w różny sposób zagospodarowane i często nie różnią się stopniem zurbanizowania od usytuowanych w mieście. Zupełnie nieuprawnione jest twierdzenie generalne, że nieruchomości położone na terenie miasta mają wartość wyższą niż nieruchomości położone na terenie wiejskim. Położenie nieruchomości nie jest bowiem absolutnie wyłączną podstawą do określenia jej wartości (por. S. Kalus w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2012, str. 845). W tych okolicznościach nie można było uznać, jak uczynił to organ odwoławczy, iż wybór wskazanych przez biegłego nieruchomości do porównania był dowolny wobec porównania przedmiotowej działki, wydzielonej pod drogę, położonej na terenie wiejskim, użytkowanej rolniczo, z nieruchomościami drogowymi położonymi w mieście wojewódzkim oraz powiatowym (oddalonym znacznie od miejsca położenia przedmiotu wyceny). W kontekście powyższego uzasadnione zatem stały się podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 154 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić także należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie, przy określaniu wartości przyjętych do porównania nieruchomości drogowych, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z zasadami sztuki szacowania przyjął trzy cechy rynkowe: lokalizację ogólną, stopień zurbanizowania terenu związanego z nieruchomością i klasyfikację drogi w zakresie przeznaczenia komunikacyjnego. Na tle przedmiotowej sprawy kwestionowanie zatem przez organ odwoławczy dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych było wkraczaniem w materię wiadomości specjalnych przypisanych tylko i wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu. Organ nie może wpływać na treść operatu szacunkowego w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych. To do rzeczoznawcy majątkowego, jako profesjonalisty działającego na rynku nieruchomości, należy bowiem decyzja, w oparciu o jakie kryteria i które nieruchomości zestawić z nieruchomością wycenianą. Rację ma skarżący, że w sprawie organ odwoławczy naruszył art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. oraz art. art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowej opinii nie można było zarzucić niezgodności z przepisami prawa, braku logiczności, wiarygodności czy zupełności. Zaznaczyć również należy, że organ I instancji prawidłowo i w zgodzie z obowiązującym prawem dokonał pod względem formalnym oceny operatu szacunkowego tj. zbadał czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawierał wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierał niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Również zastrzeżenia Wójta Gminy, zgłoszone w piśmie z dnia 23 października 2014 r., zostały rozpatrzone przez rzeczoznawcę, który ustosunkował się do podniesionych zarzutów wyjaśniając podstawy faktyczne przyjętych w sprawie wartości. Sporządzona wycena została zatem należycie uzasadniona. W konsekwencji za błędne należało uznać stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu z innego operatu szacunkowego aniżeli z dnia 7 listopada 2013 r. Tym samym, zdaniem Sądu nie było przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Wobec powyższego niedopuszczalne było podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprawie nie sposób nie dostrzec również, iż wydane rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. jest kolejnym tego rodzaju w sprawie. Nadto w rozpoznawanej sprawie sporządzanych było dla wycenianej działki kilka operatów przez dwóch biegłych rzeczoznawców J. G. i J. B.. Podnieść też należy, że ze sporządzonych przez obu biegłych operatów szacunkowych aż pięć nieznacznie różniło się kosztem oszacowania przedmiotowej działki: 19.835 zł (operat I), 19.765 zł (poprawiony operat I), 16.926 zł (operat IV), 16.688 zł (operat V), 18.064 zł. Powyższe przemawia również za tym, iż przedmiotowy operat, który tylko w nieznaczny sposób odbiega od innych zaproponowanych wycen przez dwóch niezależnych rzeczoznawców majątkowych, został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych . Odnosząc się do zawnioskowanych w odwołaniu przez Gminę Dobrzeń Wielki dowodów w postaci informacji publicznej udzielonej przez Starostę, stanowiącą załącznik do pism nr [...] oraz [...], zauważyć należy, iż organy nie mogą zastąpić innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Natomiast co do zawnioskowanych operatów z innych opinii rzeczoznawców, wydawanych przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi, wskazać należy, że niedopuszczalne jest określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 184/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 890/11 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że rzeczoznawca nie ma obowiązku badania i analizowania danych zawartych we wszystkich wskazanych w art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami źródłach. Zasadą jest, że powinien on wykorzystać tylko te dane, które są mu niezbędne. Tak więc z jakich źródeł rzeczoznawca skorzysta zależało będzie od potrzeby konkretnej sprawy, a zwłaszcza celu wyceny, przyjętego podejścia metody i techniki szacowania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1095/10, Lex nr 990143, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935). Zaznaczyć również należy, że w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, a tak niewątpliwie stało się w niniejszej sprawie, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (tak WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279), a rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości może stanowić przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151). Również subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska lub zbyt wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Opolski zastosuje się do oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności decyzji z mocy art. 152 P.p.s.a.