IV SA/Gl 865/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej Kpa), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94, z późn. zm., dalej Kp) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) po rozpatrzeniu odwołania z dnia 17 czerwca 2011 r. J.B. – od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej – pylica górników kopalń węgla wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych – w całości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) odmówił stwierdzenia u J.B. (B.) choroby zawodowej pylica płuc w oparciu o postępowanie wyjaśniające, narażenie zawodowe na pyły zwłókniające (kamienno-węglowe) w środowisku pracy oraz orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób Zawodowych w S. z dnia [...]r. nr [...] (dalej WOMP) i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...]r. nr [...] (dalej IMPiZŚ). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona – pracownik (J.B.), w całości nie zgadzając się z nią oraz z orzeczeniami lekarskimi WOMP i IMPiZŚ. Podnosząc w nim, że lekarze z innych placówek medycznych rozpoznali u niego pylicę płuc wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji PPIS w K. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u strony przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 2351 Kodeksu Pracy. Wskazał, że zgodnie z nią za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zauważył, że u J.B. postępowanie wyjaśniające wykazało, że pracował on w warunkach narażenia na pył kamienno – węglowy (zwłókniający) w latach 1973-1978 i 1983-1999 w A w M.h jako elektryk pod ziemią, ładowacz pod ziemią (zakład w likwidacji). Badany był on w WOMP, gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia nie rozpoznali choroby zawodowej – pylica górników kopalń węgla, gdyż w obrazie rtg płuc wykonanym w dniach 1 grudnia 2009 r. i 2 sierpnia 2010 r. nie ujawniono zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy płuc. Następnie badany był on w IMPiZŚ, gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r. (nr [...]) również nie rozpoznali choroby zawodowej – pylica płuc, gdyż, na co organ odwoławczy zwrócił uwagę, w radiogramach klatki piersiowej z okresu 1 grudnia 2009 r. i 2 sierpnia 2010 r. nie wykazano obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u pacjenta pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 roku. W dalszej kolejności zaznaczył, że na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1162/11 uchylił ją i zobowiązał organ do uzyskania w Instytucie Medycyny Pracy opinii uzupełniającej dotychczasowe orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. Następnie organ odwoławczy zaakcentował, że w dniu 11 lipca 2013 r. otrzymał uzupełnione orzeczenie lekarskie z Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. z dnia [...]r. nr [...], w którym po wykonaniu rtg klatki piersiowej w dniu 19 marca 2013 r. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc – pylicy górników kopalń węgla z poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że po zapoznaniu się ze zdjęciem pełnowymiarowym płuc strony stwierdzono wstępne symptomy pylicy płuc, które – jak podkreślono – nie są podstawą choroby zawodowej, bowiem brak jest zmian ogniskowych, które świadczą o pylicy. Jednocześnie organ drugoinstancyjny zaznaczył, że wyznaczono stronie ponowne badanie kontrolne w Poradni Chorób Zawodowych w S. WOMP w K. za rok. Tym samym jego zdaniem zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej w rozpoznawanym postępowaniu został zachowany. Dodatkowo wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznana nawet długo ustaniu narażenia zawodowego, np. podczas kolejnych badań kontrolnych. Podsumowując stwierdził, że – "po analizie materiału dowodowego, zwłaszcza aktualnego badania radiologicznego płuc opisanego w orzeczeniu lekarskim IMPiZŚ w S. z dnia [...]r." – odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu kwestionując - co do meritum – jej zasadność, a także zarzuciła nie wykonanie wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1162/11. Strona podniosła, że "w ponownym rozpoznaniu sprawy przkazanym Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/GI1162/11 z dnia 30.08.2012 nie uwzględniono wskazań oraz oceny prawnej Sądu". W jej ocenie "analizie powinien podlegać także materiał dowodowy, wyrażający sprzeczne opinie w stosunku do placówek orzeczniczych. Tego ponownie nie zrobiono". Formułując powyższe w jednym zarzucie ujętym de facto w uzasadnieniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1162/12. W związku z tym – w tym miejscu –dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez Sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 i z tego samego dnia o sygn. akt I FSK 1101/12. Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i sygn. akt II FSK 1328/10 przytoczone w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/13). Mając na uwadze powyższe rozważania należy podnieść, że w realiach rozpatrywanej sprawy pierwszorzędną ale i zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy organ odwoławczy uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1162/11. W tym miejscu – z uwagi na zarysowany w sprawie spór – wskazać także należy, że Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził, ażeby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym orzeczeniu WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1162/11. Tym samym podkreślenia wymaga, że Sąd w przytoczonym powyżej wyroku stwierdził, że "rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania, jako że stanowi ona dowód w sprawie, a także, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu, z powołaniem na wiedzę medyczną, stwierdzone u badanego objawy nie mogą uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych nie ograniczonej tam żadnymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi. Być może, że pylica płuc w jej początkowych stadiach nie odpowiada jeszcze chorobie zawodowej pylicy górników kopalń węgla. Takie stwierdzenie wynikać musi jednak z przekonywujących i logicznych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju rozważań nie zawierają jednak wydane w sprawie orzeczenia. Z tych przyczyn w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych organ zwróci się do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie opinii uzupełniającej". Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie rygorom tym nie podporządkował się orzekający w niej organ i instytucja orzecznicza. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu do uzyskania orzeczenia lekarskiego, które: po pierwsze – odniesie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez stronę w toku postępowania, po drugie – zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu (z powołaniem na wiedzę medyczną) stwierdzone u badanego objawy nie mogą uchodzić za charakterystyczne objawy pylicy, tj. nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych (nie ograniczonej tam żadnymi kryteriami diagnostyczno – orzeczniczymi). Tymczasem jak wynika z uzupełnionego orzeczenia lekarskiego nr [...] – o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – z dnia [...]r., IMPiZŚ nie odniósł się w ogóle do dokumentacji medycznej przedstawionej przez stronę a znajdującej się w aktach sprawy, nota bene do czego był zobowiązany. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. adresowanym do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. zwrócił się o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego zgodnie z wymogami zawartymi w treści uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r. Podkreślił przy tym, że w wyroku tym Sąd zobowiązał organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu do uzyskania orzeczenia lekarskiego, które m.in., zawierać będzie odniesienie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez stronę w toku postępowania, Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w dokumentacji tej – stanowiącej badanie tomografii komputerowej (TK) z dnia 19 sierpnia 2010 r., z dołączoną płytą CD oznaczoną nr [...] – stwierdzono: "w miąższu obu płuc widoczne są mnogie, ale bardzo drobne, w znacznej mierze uwapnione guzki. Są one ostro okonturowane, a biorąc pod uwagę dane z wywiadu odpowiadają w pierwszym rzędzie manifestacji pylicy (...) obraz jak w wypadku przewlekłej obturacyjne choroby płuc". Tym samym – zdaniem Sądu – brak odniesienia się do dokumentacji medycznej strony zarówno instytutu, jak i w konsekwencji organu odwoławczego nie pozwala na uznanie zaskarżonego orzeczenia jako zgodnego z prawem. W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę, organ odwoławczy w sposób niewłaściwy zrealizował obowiązki nałożone przez Sąd w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., gdyż wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego. W konsekwencji niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności organ wydał decyzję w oparciu o nieustalony stan faktyczny, albowiem nie uwzględniający wyniku badania tomografii komputerowej nr [...], od którego zależało natomiast ustalenie bądź nie choroby zawodowej u strony. Rozpoznając ponowne przedmiotową sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., a w szczególności odnieść się do treści przedłożonego przez skarżącego badania TK i wyjaśnić z jakiego względu, z powołaniem na wiedzę medyczną, stwierdzone u badanego objawy nie mogą uchodzić za charakterystyczne objawy pylicy, tj. nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych, nie ograniczonej tam żadnymi kryteriami diagnostyczno – orzeczniczymi. Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 7 k.p.a., decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić.