II SA/Wa 413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania I. A. renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Z akt sprawy zaś wynika, że wnioskodawczyni – A. A. otrzymuje pomoc pieniężną z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. (dalej jako PCPR). Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych świadczenia określone w art. 83 ww. ustawy można przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy osoba zainteresowana znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie, ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. Przy ocenie otrzymywanych świadczeń pieniężnych należy uwzględniać nie tylko ich wysokość, ale także ich stabilność i charakter (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10 i wyrok WSA z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1431/11). Otrzymywana przez stronę pomoc pieniężna ma charakter stały i w swej istocie ma na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania. Ponadto przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4189/01). W ocenie organu, wykazane środki utrzymania mogą być niewystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną sumę (494,10 zł brutto) jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych, podstawowych. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Prezes ZUS nie zanegował faktu, że sytuacja materialna w jakiej się wnioskodawczyni znajduje może być trudna. Nie mniej jednak, świadczenie z przepisu w/w art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Z uwagi na powyższe, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy, Prezes ZUS stwierdził, iż nie może przyznać renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie się przez organ na błędnych ustaleniach doprowadziło do wstrzymana od dnia 1 października 2013 r. renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż od śmierci ojca W. A. pobierała wraz z siostrą rentę rodziną w drodze wyjątku, która decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. została wstrzymana od dnia 1 października 2013 r. Głównym powodem wstrzymania renty rodzinnej był fakt otrzymywania pomocy pieniężnej z PCPR, a tym samym zostało uznane, iż skarżąca nie pozostaje bez środków utrzymania. Obecnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jej jedynym źródłem utrzymanie była renta rodzinna wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych w kwocie 769,53 zł. Skarżąca jest studentką pierwszego roku na Wydziale [...]. Skarżąca wskazała, iż w pouczeniu decyzji przyznającej rentę rodzinną w drodze wyjątku zawarto informację, iż może osiągać dodatkowy przychód do wysokości określonej w obwieszczeniu Prezesa GUS i nie zostanie jej wstrzymane przedmiotowe świadczenie. Kierując się niniejszym pouczeniem skarżąca zdecydowała się na kontynuacje studiów, aby podwyższyć swoje kwalifikacje zawodowe. Z tego też tytułu otrzymała dodatek na kontynuowanie nauki, który jest przeznaczony jedynie na ten cel, tj. podręczniki, materiały niezbędne do nauki oraz dojazdy na uczelnie. Pomoc z PCPR nie zapewnia skarżącej niezbędnych środków utrzymania. Wobec tego, w ocenie skarżącej w dalszym ciągu spełnia ona łącznie warunki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Strona podkreśliła, iż podejmowanie decyzji w przedmiocie renty rodzinnej w drodze wyjątku wymaga od organu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz rzetelnej jego oceny. Tym bardziej, że w Polsce nie ma dostatecznego wsparcia dla osób osieroconych, ponieważ z jednej strony nie mogą one funkcjonować samodzielnie kontynuując naukę, a z drugiej strony nie ma żadnej innej oferty oprócz porzucenia nauki i podjęcia niskopłatnej pracy, która jest ostatecznością. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Jeśli kwota otrzymywana z PCPR jest dla skarżącej niewystarczająca, nie ma przeszkód, by podjęła ona zatrudnienie i uzyskała środki w wymiarze ją zadowalającym. Skarżąca jest osobą pełni zdolną do pracy, uzyskała już wykształcenie na poziomie maturalnym - nie może zatem być jej przyznane świadczenie kierowane wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy - fakt kontynuowania nauki bowiem nie czyni osoby studiującej niezdolną do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego postawę podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikając ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS odmowę przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku uzasadnił tym, że skarżąca ma niezbędne środki utrzymania, bowiem otrzymuje co miesiąc z PCPR kwotę 494,10 zł brutto tytułem pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki (decyzja Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]). Zatem w sprawie zaistniała negatywna przesłanka stojąca na przeszkodzie w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zaprezentowane powyżej stanowisko jest błędne. Orzecznictwo sądowe wypracowało utrwalony już pogląd, że skoro przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to należy ją oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1112/06, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 292/11). Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że sformułowania "świadczenia określone w przepisach jako minimalne" nie należy utożsamiać wyłącznie z wysokością najniższej emerytury, czy najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy. Świadczeniem takim może być również renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 982). Renta taka również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Renta socjalna jest niższa od kwoty najniższej emerytury. Przepis art. 6 ustawy o rencie socjalnej stanowi bowiem, że renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, która od 1 marca 2013 r. wynosiła 698,17 zł. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, jak w niniejszej sprawie, nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes ZUS, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę, czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. W analizowanym przypadku Prezes ZUS wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Dokonał błędnej kwalifikacji przesłanki niezbędnych środków utrzymania przyjmując, iż świadczenie socjalne otrzymywane przez skarżącą na kontynowanie nauki w wysokości 494,10 zł stanowi "niezbędne" środki utrzymania. Zestawienie powyższej kwoty z wysokością aktualnej renty socjalnej twierdzeniu organu jednoznacznie zaprzecza. Oceny tej nie może zmienić stały charakter otrzymywanego przez skarżącą świadczenia z PCPR, skoro wysokość przedmiotowego świadczenia nie może być uznana jako zaspokajająca podstawowe, a zatem niezbędne potrzeby ubezpieczonego. Wobec tego zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organ art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę o przyznanie skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS będzie obowiązany przyjąć, iż w sprawie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania oraz odnieść ustalony stan faktyczny sprawy do pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, warunkujących prawo do świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ zawarł odniesienie do oceny przesłanki baraku możliwości podjęcia pracy z uwagi na niepełnosprawność lub wiek, jednakże pismo procesowe nie może konwalidować błędów decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem kontroli sądowej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.