II OSK 2726/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 665/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 665/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w J. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z wnioskiem z 14 października 2013 r. o zawieszenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Ś. z [...] kwietnia 2006 r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej i piętrzenie wody na rzece W. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zakończenia : 1) postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu Ś. z [...] kwietnia 2006 r. udzielającej Spółce [...] (poprzednikowi prawnemu skarżącej) pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej na rzece W. w miejscowości Ś. i piętrzenie rzeki, 2) postępowania dotyczącego cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę [...] decyzją z [...] grudnia 2006 r. na szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb ujęcia wody powierzchniowej Zakładu Głównego i małej elektrowni wodnej "[...]" w K. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. postanowieniem z [...] listopada 2013 r. odmówił zawieszenia tego postępowania, bowiem, podnoszone przez stronę okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] lutego 2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że zaskarżalne są jedynie te postanowienia, które wydłużają czas prowadzenia postępowania. [...] Sp. z o.o. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu nie ma racji strona skarżąca, twierdząc, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotna. Z przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją przemawia również wykładania celowościowa i systemowa tego przepisu. Celem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie spółka została wprawdzie pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jednak błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te powinny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w J., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z art. 101 § 3 k.p.a., co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni tego przepisu, a mianowicie dopuszczającej możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania skutkować musiałoby uznaniem skargi za uzasadnioną i jej uwzględnieniem, - art. 101 § 3 k.p.a. (w konsekwencji również art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.) przez przyjęcie, że z przepisu tego wynika, iż stronie nie przysługuje zażalenie na wydane postanowienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż sformułowanie przepisu przez określenie, iż zażalenie przysługuje "w sprawie zawieszenia postępowania" daje podstawę do przyjęcia, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Obejmuje to również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie pozostaje ocena legalności postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedmiotem odmiennej oceny Sądu oraz strony skarżącej jest określenie katalogu postanowień zaskarżalnych na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, uznając, że na gruncie powołanego przepisu sytuacja procesowa strony ukształtowana została przez możliwość zaskarżenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pogląd ten należy w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uznać za w pełni uzasadniony, znajdujący również potwierdzenie w utrwalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. m.in. wyr. NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wyr. NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13, post. NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w piśmiennictwie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016, s. 464). Rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego powstały na gruncie znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy stwierdzał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przedmiotowa nowelizacja w istotny sposób zmodyfikowała dotychczasową wykładnię pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez które rozumiano wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne. Powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy jednoczesnym posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnia to wyłączenie odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno z resztą przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 k.p.a.). Brak możliwości zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania, skutkując niewątpliwie usprawnieniem postępowania, pozostaje zatem bez szkody dla praw strony, która dysponuje środkami prawnymi, umożliwiającym jej kwestionowanie tych rozstrzygnięć. Podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. W tym kontekście na uwagę zasługuje zmiana przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Przepis art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał zaskarżalność postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem było zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Regulacja, zgodnie z którą zażalenie przysługiwało na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania, mogła budzić podobne wątpliwości co redakcja art. 101 § 3 k.p.a., sprowadzające się do tego, czy ustawodawca dopuścił tym samym zaskarżalność postanowień o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze na gruncie tego przepisu w orzecznictwie NSA przyjmowano jednak, że takie uprawnienie procesowe zostało wyłączone (por. post. z 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22, z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, lex 551916, z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, lex 663658). Na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. uchylono m.in. pkt 3 art. 194 § 1 p.p.s.a., co miało związek ze zmianą dokonaną w art. 131 p.p.s.a. (dodanie zdania drugiego). Przewidziano w nim bezpośrednio zaskarżalność w drodze zażalenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Znowelizowane brzmienie art. 131 (dodanie zdania drugiego) należy uznać za ustawowe doprecyzowanie przedmiotowej kwestii. Aktualna treść art. 131 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi zatem, na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, odpowiednik normy wyprowadzonej z art. 101 § 3 k.p.a. Kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczy również art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. m.in. W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. Z. Reisch i W. Siedlecki, Warszawa 1975 r,, str. 648; A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Tom 1, red. A. Zieliński, Warszawa 2005 r., str. 663). Z powyżej wskazanych względów stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego postanowienia była w pełni prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzające się do naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną