IV SA/Wa 665/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. jest postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2014r. (nr [...]) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2013r. (nr [...]) o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2006r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej i piętrzenie wody na rzece [...]. Stan faktyczny sprawy jest następujący : E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem z [...] października 2013r. o zawieszenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatu [...] z [...] kwietnia 2006r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej i piętrzenie wody na rzece [...]. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zakończenia : 1) postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2006r. udzielającej Spółce E. (poprzednikowi prawnemu skarżącej) pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej na rzece [..] w miejscowości Ś. i piętrzenie rzeki, 2) postępowania dotyczącego cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę [...] decyzją z [...] grudnia 2006r. na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb ujęcia wody powierzchniowej Z. i małej elektrowni wodnej "C." w K. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] listopada 2013r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z 12 kwietnia 2006r. Organ ocenił bowiem, że podnoszone przez stronę okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Skarżąca Spółka złożyła w dniu [...] grudnia 2013r. zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z 6 lutego 2014r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2013r. Organ odwoławczy podał, że według przepisu art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że zaskarżalne są jedynie te postanowienia, które "wydłużają" czas prowadzenia postępowania. E. Sp. z o.o. zaskarżyła to postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię. Zdaniem strony skarżącej postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu i na tej podstawie wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 626/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa1987/12, z którego wynika, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że pogląd o niedopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jest jednolicie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Podkreślił, że brak możliwości zaskarżenia tego postanowienia nie zagraża interesom strony, ponieważ zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2014r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...]listopada 2013r. o odmowie zawieszenia postępowania, z powodu braku wskazywanej przez skarżącą we wniosku o zawieszenie - przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Według tych przepisów organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność zażalenia. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Źródłem sporu między stronami jest natomiast to, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie. Według przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Z treści tego przepisu wynikało, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu postępowania i o odmowie podjęcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137). Zdaniem Sądu nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotna. Z przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją przemawia również wykładania celowościowa i systemowa tego przepisu. Celem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; postanowienie NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko zgodnie z którym, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki /w:/ Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania cywilnego, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, tom I, s. 963). Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wydane w ciągu ostatniego roku: wyrok z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, wyrok z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12, wyrok z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1811/12, wyrok z 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, wyrok z 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12, postanowienie z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zbieżny z zaprezentowanym przez Sąd w niniejszej sprawie przeważa też w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (zob. m.in.: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca zauważa w skardze, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite. Podnosi, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 29 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 626/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1987/12 zaprezentował pogląd przeciwny do wyrażonego przez organ w niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że ten pogląd jest odosobniony i nie znajduje akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co więcej, powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 626/11 został uchylony i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2148/11). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, poglądu zawierającego odmienną wykładnię tego znowelizowanego przepisu, także nie podziela. Trzeba zauważyć, że w niniejszej sprawie Spółka została pouczona przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Niemniej jednak, błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym mimo treści art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2013r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych powodów postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest prawidłowe. Sąd podkreśla, że w niniejszym postępowaniu oceniał jedynie, czy w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącej od postanowienia organu I instancji. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie miał natomiast podstaw do oceny zasadności zarzutów skargi co do "zagadnienia wstępnego". Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.