II OSK 3084/12

Dnia 29 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/12 w sprawie ze skargi R.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R.O. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 3084/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r., (IV SA/Wa 599/12), po rozpoznaniu skargi R.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 8 listopada 2010 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Mikołajki (dalej "Burmistrz") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji (dalej "projektu") ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (dalej "planowanej inwestycji") na fragmencie działki nr 1 w obrębie Sady w gminie Mikołajki (dalej "teren inwestycji"), w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (dalej "Obszaru"). Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ w całości i orzekł o odmowie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał, że teren inwestycji znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich ("Obszaru"), dla którego obowiązuje rozporządzenie Nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz., Nr 201, poz. 3155), dalej "rozporządzenie w sprawie Obszaru" albo "rozporządzenie". Teren inwestycji położony jest we wsi Stare Sady znajdującej się na zachodnim brzegu jeziora Tałty. Od północy teren inwestycji graniczy z zabudowaną działką (nr ew. 2), od zachodu przez drogę z niezabudowaną działką o nr ew. 3 natomiast od południa i południowego wschodu z niezabudowaną działką 4. Dodatkowo, w odległości około 70 m od granicy terenu inwestycji, na nieruchomości o nr ew. 5 znajduje się "inny zbiornik wodny", który widoczny jest na mapach satelitarnych a także mapach topograficznych umieszczonych na portalu internetowym geoportal.gov.pl. Na tych samych mapach widać także, że od strony jeziora Tałty teren inwestycji jest zadrzewiony i zakrzewiony. Wzdłuż granic terenu inwestycji znajdują się liczne zadrzewienia. Ponadto, jak wynika z mapy dołączonej do projektu decyzji teren jest pofałdowany, różnica wysokości waha się od około 132,5 m do około 126,0 m. W §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia ustanowiono zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana inwestycja, tj. budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, nie stanowi budowy urządzeń wodnych ani obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja ta nie spełnia również kryteriów wskazanych w § 4 ust.5 rozporządzenia w sprawie Obszaru, upoważniających do stosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w ust.1 pkt 8. Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma ocena, czy planowaną inwestycję można byłoby zrealizować w ramach odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Tałty, przewidzianego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Z pisma przesłanego przez Urząd Miasta i Gminy Mikołajki z dnia 22 listopada 2011 r. wynika, iż działka położona w obrębie Sady o nr ew. 1 znajduje się w obszarze oznaczonym jako "Obszar III A osadniczo-turystyczny", tj. w obszarze zwartej zabudowy wsi Stare Sady. Z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Mikołajki uchwalonego przez Radę Miejską w Mikołajkach Uchwałą Nr LIV/541/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r. (dalej "Studium") wynika, iż dla całej strefy III wyznacza się tereny zwartej zabudowy wsi - obszary wskazane na rysunku studium jako "tereny zabudowy - stan istniejący". Ponadto w rozdziale III punkt 1 podpunkt 14 lit d ww. Studium uszczegółowiono kierunki zagospodarowania dla obszaru IIIA i określono, że "na terenie zwartej zabudowy miejscowości Zełwągi, Inule, Stare Sady; Jora Wielka, Tałty oraz Górkło należy ograniczyć zabudowę, która znajduje się bezpośrednio w strefie nadbrzeża jezior; dopuszcza się jedynie zabudowę w formie tzw. uzupełnienia plombowego". W części graficznej Studium stan istniejący terenu działki oznaczony jest jako teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. W ocenie GDOŚ teren inwestycji nie stanowi zwartej zabudowy a jedynie kierunkiem rozwoju jest zwarta zabudowa jednak z wyłączeniem strefy nadbrzeżnej jeziora Tałty. Zgodnie z rozporządzeniem za strefę nadbrzeżną należy uznać pas szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora. Zgodnie ze Studium zabudowę w tej strefie można lokalizować tylko w sytuacji uzupełnienia zabudowy typu plombowego. Należy wskazać, iż taki sposób uzupełnienia zabudowy wykorzystuje małe powierzchnie po istniejącej wcześniej zabudowie w już wytworzonym zespole urbanistycznym. Działka 1, jak wskazuje Studium oraz mapy dostępne na stronach www.qeoportal.qov.pl, znajduje się w zabudowie o niskiej intensywności, z jednej strony graniczy z działką zabudowaną (dz. nr 2) natomiast z drugiej z działkami niezabudowanymi (dz. nr 4 i 3) i jeziorem. Każda jednostka osadnicza, jaką jest wieś czy miasto, stanowi wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi, który podlega ciągłym przemianom. Znamiennym dla jednostek osadniczych jest rozprzestrzenianie zabudowy. W ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej z poszczególnych zabudowań (szczególnie w sytuacji braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wykształcają się zespoły architektoniczne, które w miarę ich rozwoju mogą się przekształcać w strefy posiadające określone funkcje, jak i cechy przestrzenne. Zespół urbanistyczny jest to kilka lub szereg zespołów architektonicznych łączących się ze sobą. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Obszaru przesłanka dotycząca położenia terenu przeznaczonego pod inwestycję w obszarze zwartej zabudowy nie odnosi się do zespołu architektonicznego, ale wsi, czyli do zespołu urbanistycznego (jednostki osadniczej), w którym mogą się znajdować zespoły architektoniczne. Nieuprawnionym byłoby zatem stosowanie odstępstwa dotyczącego położenia działki w "zwartej zabudowie wsi" w sytuacji, w której jest ona położona w "terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności". Celem określenia wymogu istnienia "zwartej zabudowy wsi" było zapewnienie uzupełniania zabudowy w miastach i wsiach jedynie na terenach, gdzie w ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej, została już ukształtowana zwarta zabudowa, która posiada zarówno kompozycję przestrzenną (z wyraźnie wyodrębnioną granicą przestrzenną, jak i linią zabudowy), jak również funkcje. Ponadto w drugiej części cytowanego odstępstwa wskazano, iż zakaz nie dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedyną działką jednocześnie przyległą i zabudowaną jest działka o nr 2. Pozostałe przyległe nieruchomości o nr 4, 6-droga oraz 3 nie są zabudowane, na sąsiednich działkach nie występuje więc zespół zwartej zabudowy, który wnioskowana inwestycja miałaby uzupełniać. Nie ma też w związku z tym możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych. Wg treści § 4 ust. 5 pkt 1, nieprzekraczalną linię zabudowy można wyznaczyć tylko w przypadku kiedy przyległe działki są zabudowane (nie tylko jedna). Technicznie niewykonalnym jest wyznaczenie linii, jeśli tylko jedna przyległa działka jest zabudowana. Należy wyjaśnić, iż przez działkę przyległą należy rozumieć działkę, której granica pokrywa się z granicą działki dla której wystąpiono o warunki zabudowy. W tym przypadku działkami przyległymi są działki o nr 2, 4, 6 - droga. Należy także wskazać że określenie "działka sąsiednia" nie jest tożsame ze sformułowaniem "działka przyległa". Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem. Zgodnie z definicją "Słownika języka polskiego" wydawnictwa PWN, zamieszczoną na stronie internetowej www.sjp.pwn.pl, słowo przylegać oznacza "graniczyć z czymś", "dotykać czegoś bezpośrednio lub opinać coś ściśle". Powyższe oznacza, iż nie można zastosować odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Tałty zawartym w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Nr 163, gdyż przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi Stare Sady i nie stanowi uzupełnienia tej zabudowy. Drugą przesłanką do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji jest brak zagwarantowania w projekcie, iż zachowane zostaną znajdujące się na działce zadrzewienia. Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zabrania się "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych". Na terenie inwestycji znajdują się drzewa, które stanowią zadrzewienia zarówno nadwodne jak i przydrożne. Widoczne są one na zdjęciach satelitarnych znajdujących się na portalu internetowym geoportal.gov.pl, nie ma ich natomiast naniesionych na mapę dołączoną do projektu decyzji. W treści przedmiotowego projektu nie ma także informacji o zakazie usuwania czy niszczenia wspomnianej roślinności co skutkuje domniemaniem naruszenia ww. zakazu rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie RDOŚ było wewnętrznie sprzeczne, gdyż uzasadnienie postanowienia nie było spójne z jego sentencją. Wobec powyższego postanowienie RDOŚ należało uchylić i ponownie orzec w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ zarzucając mu naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie słusznego interesu obywatela; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy; - art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o rozstrzygnięcie w innej sprawie oraz dowolną ocenę dowodów; - art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia motywów rozstrzygnięcia, brak przedstawienia faktów na jakich organ się oparł oraz nierzetelną argumentację ; - § 4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; - § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie. Skarżący wskazał, że z przepisów rozporządzenia jasno wynika, że zakaz ustalony w § 4 ust.1 pkt 8 nie dotyczy terenów zwartej zabudowy miast i wsi określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Według Studium obejmującego teren planowanej inwestycji, teren ten znajduje się na obszarze oznaczonym III A jako teren zwartej zabudowy wsi Stare Sady. Stan ten oznaczony jest w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności - stan istniejący. Organ II instancji błędnie wskazał, iż działka leży na terenie określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w Studium, które na tym terenie wprost przewiduje możliwość rozwoju funkcji osadniczej bez szkody dla środowiska przyrodniczego, a działka nie została wyłączona spod zabudowy. Na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, w strefie nadbrzeżnej jeziora Tałty, znajduje się wiele wolnostojących domów mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowych, hotele oraz pensjonaty wypoczynkowe, a fakt ten potwierdza, że żaden przepis prawa nie sprzeciwia się inwestowaniu na danym terenie. Rozporządzenie dopuszcza również uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zabudowaną działką przyległą do działki 1 jest działka 2, z drugiej strony działka 1 graniczy bezpośrednio z działką 4, która jest również własnością inwestora, jest niezabudowana i stanowi razem z działką 1 jedną nieruchomość. Z działką 4 graniczy działka 7, na której znajduje się pensjonat wypoczynkowy "[...]". Teren przedmiotowej inwestycji jest zadrzewiony jedynie w granicach działki, a w projekcie decyzji nie ma zawartych gwarancji odnośnie likwidowania jakiegokolwiek drzewostanu gdyż nie ma takiej potrzeby, a drzewa znajdujące się na inwestowanej działce leżą poza właściwym miejscem planowanej zabudowy. Uchylając orzeczenia organów obu instancji Sąd I instancji wskazał, że wydano je z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tych orzeczeń. W postępowaniu administracyjnym doszło zatem do naruszenia: 1) przepisu prawa materialnego, tj. § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz 2) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw. Sąd I instancji zauważył, że podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przepis § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia wprowadza na Obszarze zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepis §4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia wprowadza na Obszarze zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Odnośnie zakazu, o którym mowa w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia (dalej "zakaz zabudowy strefy przybrzeżnej") Sąd wskazał, że zlokalizowanie terenu inwestycji w strefie przybrzeżnej nie budzi wątpliwości, w związku z czym zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji może znaleźć zastosowanie odstępstwo od zakazu zabudowy strefy przybrzeżnej, przewidziane w §4 ust.5 rozporządzenia. Przywołany przepis rozporządzenia stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Przesłanką upoważniającą organ do stwierdzenia nieobjęcia terenu inwestycji zakazem sformułowanym w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia byłoby zatem ustalenie, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji literalne brzmienie przepisu §4 ust.5 ust.1 rozporządzenia nie nastręcza trudności w jego prawidłowej wykładni. Stosownie do powyższego uznać należy, że zakaz zabudowy strefy przybrzeżnej nie odnosi się do: - obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz - uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Redakcja cytowanego przepisu nie daje podstaw do uznania, że wszystkie wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, tj. że odstępstwo dotyczy wyłącznie takiej inwestycji, która łącznie: po pierwsze, ma być realizowana na obszarze zakwalifikowanym w studium jako obszar zwartej zabudowy, po drugie, ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W ocenie Sądu cytowany przepis upoważnia do stosowania odstępstwa od zakazu zabudowy strefy przybrzeżnej: - na obszarach, które w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zakwalifikowane zostały jako tereny zwartej zabudowy miast i wsi, - na innych obszarach (a zatem zarówno na obszarach, które w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zakwalifikowane zostały inaczej niż tereny zwartej zabudowy miast i wsi, jak i na obszarach nie objętych studium), o ile inwestycja miałaby polegać na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Teren inwestycji, tj. działka ewidencyjna nr 1 położony jest we wsi Stare Sady, na zachodnim brzegu Jeziora Tałty. Miejscowość Stare Sady jest objęta Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Mikołajki uchwalonego przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwałą Nr LIN//541/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r. (dalej "Studium"). Z postanowień Studium wynika, że: 1 Stare Sady znajdują się w strefie III A osadniczo-turystycznej (Rozdział III pkt 1 ppkt 12 lit.a), 2. W odniesieniu do strefy III Studium wyznacza jako tereny zwartej zabudowy wsi obszary wskazane na rysunku Studium jako "tereny zabudowy - stan istniejący" (Rozdział III pkt 1 ppkt 13 lit.a), 3. Teren inwestycji jest położony na obszarze oznaczonym na rysunku Studium jednolitym kolorem jasnoczerwonym (według legendy rysunku jest to istniejący teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności) - teren ten spełnia zatem kryteria terenu zwartej zabudowy, o którym mowa w Rozdziale III pkt 1 ppkt 13 lit.a Studium, 4. W strefie III A należy bezwzględnie chronić tereny w bezpośrednim otoczeniu jezior przed niekontrolowaną zabudową, w szczególności poza terenami zwartej zabudowy (Rozdział III pkt 1 ppkt 14 lit.a Studium), 5. Na terenie zwartej zabudowy miejscowości Stare Sady należy ograniczać zabudowę, która znajduje się bezpośrednio w strefie nadbrzeża jezior, dopuszcza się jedynie zabudowę w formie tzw. uzupełnienia plombowego (Rozdział III pkt 1 ppkt 14 lit.d Studium). W ocenie Sądu I instancji zestawienie przepisu §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia oraz cytowanych wyżej postanowień Studium prowadzi do wniosku, że przesłanką wystarczającą do odstąpienia w myśl rozporządzenia od zakazu zabudowy strefy przybrzeżnej jest sam fakt znajdowania się terenu inwestycji w granicach obszaru zwartej zabudowy miasta lub wsi, określonych w studium, przy czym zabudowa ta nie musi ograniczać się do uzupełnienia zabudowy istniejącej (ograniczenie to dotyczy wyłącznie drugiej grupy przypadków, objętej zwolnieniem z zakazu, wspomnianej w drugiej części §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia), oraz że dopuszczalność realizacji nowej zabudowy na terenie zwartej zabudowy miejscowości Stare Sady, znajdującej się bezpośrednio w strefie nadbrzeża jezior, została ograniczona w studium do uzupełnienia plombowego (Rozdział III pkt 1 ppkt 14 lit. d Studium). Zdaniem Sądu I instancji nie może ulegać wątpliwości, że zawartych w Studium obostrzeń odnośnie realizacji inwestycji w obszarze zwartej zabudowy (tj. ograniczenia w inwestowaniu do uzupełnień plombowych) nie można włączać do dyspozycji § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, w której przepis rozporządzenia odsyła do postanowień studium tylko i wyłącznie w zakresie określenia granic zwartego terenu zabudowy. W tej sytuacji uznać należy, że wskazanych wyżej obostrzeń studium nie można brać pod uwagę w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki dla planowanej inwestycji. Odmienne stanowisko organu w tym zakresie należy zakwalifikować jako naruszenie przepisu §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru. Sąd I instancji zobowiązał RDOŚ do: rozpatrzenia zastrzeżeń sformułowanych w skardze w odniesieniu do ustaleń faktycznych, poczynionych w postępowaniu administracyjnym w kontekście naruszenia przez planowaną inwestycję zakazu, o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia; wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem dokonane przez organ odwoławczy ustalenia uznał za niewystarczające (ogranicza się ono bowiem do powołania się przez organ - w sposób bardzo ogólny - na zdjęcia zamieszczone w portalach internetowych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska opierając ją na obu podstawach kasacyjnych. Odnośnie naruszenia prawa materialnego Skarżący kasacyjnie zarzucił: a) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie miał zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz., Nr 201, póz. 3155), zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki (uchwała Nr LIV/541/2010 z dnia 30 czerwca 2010) teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, ani nie stanowi on części zwartej zabudowy wsi w terenie, co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z przesłanek odstąpienia od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić przez co Sąd l instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, b) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 163, zgodnie z którym na Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) pomimo, że w sprawie nie miał zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 163, zgodnie z którym ww. zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji w sytuacji, gdy zakaz miał w sprawie zastosowanie i skargę należało oddalić przez co Sąd l instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, c) dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 163 poprzez przyjęcie, że wystarczy samo określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu jako obszaru zwartej zabudowy wsi, by nie miał zastosowania zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, niezależnie od stanu faktycznego na gruncie, podczas, gdy aby w świetle tego przepisu można było określić teren w studium jako obszar zwartej zabudowy wsi dany obszar musi faktycznie w terenie stanowić obszar o zwartej zabudowie, gdyż tylko taki obszar pozbawiony jest wartości przyrodniczych oraz nie pełni funkcji korytarzy ekologicznych, których ochronę na celu ma zakaz lokalizowania zabudowy w pasie 100 m od jezior i tym samym nie jest potrzebny dla zapewnienia ochrony przyrody, tym samym Sąd l instancji powinien skargę oddalić przez co naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, d) dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko- Mazurskiego Nr 163 poprzez przyjęcie, że ww. przepis zawiera dwie niezależne przesłanki wyłączające zakaz zabudowy w pasie 100m od jeziora (dotyczące: 1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin /lub w równorzędnych dokumentach planistycznych/; 2. oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych) podczas, gdy aby mogło zajść odstępstwo od ww. zakazu obie ww. przesłanki muszą zajść łącznie, a tym samym postanowienie GDOŚ było zgodne z prawem czego skutkiem Sąd l instancji powinien skargę oddalić przez co naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, zachodzą przesłanki określone w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 163, zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), podczas, gdy ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miast i gminy Mikołajki teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi ani nie stanowi on części zwartej zabudowy wsi w terenie, skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. ogólnie jedynie wskazano, że organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., gdyż ustalając obecność zadrzewień nadwodnych i przydrożnych na terenie planowanej inwestycji oparły się jedynie na portalach internetowych, podczas gdy ich obecności nie kwestionował skarżący ani w zażaleniu ani w skardze do Sądu, wskazywał jedynie, że inwestycja będzie realizowana bez wycinki drzew, gdyż działka jest na tyle duża, że jest to możliwe, a ponadto zadrzewienia zlokalizowane są w granicach działki, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu oraz wskazanie, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie obecności zadrzewień nadwodnych i przydrożnych na działce planowanej do zainwestowania, podczas gdy kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na fakt, iż wystarczającą podstawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy stanowiło naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od jeziora Tałty, d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. na potwierdzenie, że w sprawie miał zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 163 przytoczono niepełną treść ustaleń Studium oraz przytoczono niepełną treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GDOŚ, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co powoduje , że niemożliwe jest określenie dlaczego zaszło w sprawie naruszenie przez organy ww. przepisu prawa materialnego, a to z kolei prowadzi do wniosku, że taka ocena prawna Sądu I instancji była co najmniej przedwczesne. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W obszernym uzasadnienie skargi Skarżący kasacyjnie uzasadnił zarzuty postawione wyrokowi Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone postanowienia, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na potrzebę uchylenia zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień organów wskazuje nierozważenie w toku postępowania przed organami współdziałającymi okoliczności upływu terminu do zajęcia do stanowiska przez organ uzgadniający warunki zabudowy. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] maja 2011 r. wydane zostało w trybie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych aniżeli wymienione w art. 53 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. (tj. innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). W myśl ust. 5c art. 53 ustawy niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, przy czym art. 53 ust. 5b i 5c stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że wskazany w powołanym wyżej art. 53 ust. 5c u.p.z.p. 21-dniowy termin do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem nieprzekraczalnym. Uchybienie temu terminowi przez organ wywołuje skutek prawny wygaśnięcia kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok NSA z 8.05.2014 r., II OSK 2936/12). Skoro zaś termin wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest terminem nieprzywracalnym to postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Skład orzekający powołany pogląd w pełni podziela. Jak można wywnioskować z akt administracyjnych, co potwierdził R.O. na rozprawie, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, w tym także postępowanie w przedmiocie zajęcia stanowiska przez RDOŚ toczy się już przed organami od wielu lat. Ponadto treść pism zwartych w aktach administracyjnych i przekazanych Sądowi świadczy o tym, że akta te są niekompletne. Na przykład w piśmie z 18.05.2011 r. kierowanym do RDOŚ Burmistrzem Mikołajek wspomina o piśmie przesłanym faxem, którego nie ma w aktach, i domaga się przesłania podjętego rozstrzygnięcia (karta 8 akt administracyjnych). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie mógł uchybić terminowi, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., bowiem według załączonego do akt pisma, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wpłynął do organu uzgadniającego w dniu 12 listopada 2010 r., natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowienie o odmowie uzgodnienia ww. projektu decyzji wydał dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Jak już wspomniano po upływie 21 - dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji, regionalny dyrektor ochrony środowiska nie podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przestała istnieć sprawa, którą organ mógłby załatwić merytorycznym rozstrzygnięciem. Niezajęcie stanowiska w przewidzianym prawem terminie oznacza uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca bowiem ustalił skutek prawny uchybienia terminowi, który organ uzgadniający ma na zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Tym skutkiem jest przyjęcie założenia opartego na prawnej fikcji, że pomimo, iż organ nie wypowie się merytorycznie w sprawie ustawodawca nakazuje przyjęcie założenia, że do takiej wypowiedzi doszło. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego kwestia ta wobec wskazanych powyżej naruszeń prawa schodzi na plan dalszy. Ustalenie bowiem, że w sprawie doszło do naruszenia terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający czyniłoby zbędnymi rozważania w kwestii interpretacji mających zastosowanie w sprawie postanowień rozporządzenia Nr 163 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3155). Zauważyć jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w analogicznych sprawach (por. wyroki: NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, z dnia 14 lipca 20011 r. II OSK 693/11, z 30 stycznia 2014 r., II OSK 2080/12). W powołanych wyrokach NSA oceniał legalność postanowień GDOŚ w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, gdy organ ten powoływał się na niemożność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na sprzeczność projektu decyzji z postanowieniami rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj Warm. -Maz Nr 198, poz. 3104). Postanowienia obu wymienionych rozporządzeń w zakresie ograniczeń zabudowy są bliźniaczej treści. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w powołanym wyroku II OSK 2091/11 odnośnie interpretacji § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia, którego treść w obu powołanych rozporządzeniach jest identyczna. Przepis ten zawiera enumeratywnie wyliczone sytuacje, w których nie znajduje zastosowania, ustanowiony przepisem § 4 ust. 1 pkt 8, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie zatem do § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W powołanym wyroku NSA (II OSK 2091/11) podzielono argumentację Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie będzie miał zastosowania w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek zawartych w odstępstwie od jego obowiązywania, a zatem obszar inwestycji musi by być jednocześnie położony w: obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz musi stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany pogląd, a tym samym podziela zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Konkludując wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oddalona, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z powyższym przestaje wiązać ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec dostrzeżonej wadliwości postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylenie zaskarżonych postanowień w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. było uzasadnione. Biorąc pod uwagę długość toczącego się postępowania organy ocenią ewentualne znaczenie dla przedmiotowej sprawy przepisu art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych( Dz.U.2010.106.675), w myśl którego do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ponownie procedując, w przypadku ustalenia, że wydając postanowienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uchybił terminowi 21-dni do zajęcia stanowiska należy przyjąć fikcję prawną pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 2 tejże ustawy. ----------------------- 17