II OSK 2080/12

Dnia 30 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 378/12 w sprawie ze skargi M. O. i D. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 378/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. i D. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zabudowy, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]; w punkcie 2. stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o numerach [...] i [...] w miejscowości R. gm. S. Ocenił, że odmowę trafnie oparto na niemożności zastosowania odstępstw - od zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od m. in. innych niż rzeki i jeziora zbiorników wodnych - przewidzianych w § 4 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19.12.2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3104). Ze stanowiskiem organów obu instancji nie zgodzili się skarżący stwierdzając, że zlokalizowane na działkach o numerach [...] i [...] rozlewisko powstało w wyniku ich działań. Na rozprawie przed Sądem I instancji skarżąca wyjaśniła, że zbiornik ten powstał w wyniku konieczności odwodnienia jej działek. Jest więc to sztuczny zbiornik wodny o głębokości ok. 1 m. W skardze podniesiono nadto, że oznaczenie rodzaju gruntu w ewidencji nie stanowi podstawy do określenia przeznaczenia gruntu Nawiązując do przewidzianych przez prawodawcę odstępstw od zakazów skarżący wyjaśnili, że przedmiotowe działki, wbrew stanowisku organów, objęte są takim odstępstwem, położone są bowiem w zwartej zabudowie wsi R., o czym świadczy mapa sytuacyjno-wysokościowa, znaki drogowe oraz zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że oznaczenie działek symbolem "R" jako rolnych nie było powodem odmowy uzgodnienia, wbrew sugestiom skargi, a ustawione znaki drogowe nie przesądzają o charakterze danego terenu. Następnie Wójt Gminy S. wystąpił do planisty opracowującego Studium z zapytaniem o charakter zabudowy terenu, na którym położone są przedmiotowe działki, mając na uwadze, że istnienie zwartej zabudowy świadczyłoby o istnieniu odstępstwa. Uprawniony urbanista przygotował w tym przedmiocie opinię z [...] kwietnia 2012 r., w której wskazując na odmienną szczegółowość rysunku planu i rysunku studium stwierdził, że obie działki znajdują się w zwartej zabudowie wsi R. W ocenie organu, sformułowane w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. to stanowisko planisty nie jest miarodajne. W treści Studium winno być jednoznacznie wskazane, że na danym terenie istnieje zwarta zabudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszyło przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia oraz uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.. W ocenie Sądu, błędnie przyjęły organy obu instancji, iż odnośnie przedmiotowej inwestycji nie znajduje zastosowania odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od m. in. innych niż rzeki i jeziora zbiorników wodnych, przewidziane w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 19.12.2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Jak stanowi ten przepis, wskazany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jeśli zatem z treści studium wynikałoby, że działki te znajdują się na obszarze mającym stanowić zwartą zabudowę wsi, oznaczałoby to wyłączenie w stosunku do nich zakazu zabudowy, sformułowanego w § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia. W treści zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (zał. nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...].11.2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.), która weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 4 uchwały) - w rozdziale 2 zatytułowanym Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy wskazano wyraźnie, że "w oparciu o rozwinięte miejscowości nastąpi wzrost terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Dalej podano, że "większość nowych terenów przeznaczonych na ten cel położona jest w sąsiedztwie miasta S. na kierunku północnym (...R....)". Następnie stwierdzono, że "stanowią one naturalne kierunki rozwoju miasta, które przechodzi w poszukiwaniu nowych terenów mieszkaniowych na tereny sąsiednie położone na obszarach gminy". W dalszej części studium opisuje pozostałe rozwinięte miejscowości, znajdujące się na obszarze gminy, by wreszcie stwierdzić, że "wskazane tereny pod nową zabudowę są kontynuacją istniejącej zwartej zabudowy wsi". Przyjęto zatem zasadę rozbudowy istniejących wsi jako kontynuację zwartej zabudowy, bez możliwości realizacji nowej zabudowy w formie rozproszonej lub kolonijnej. Takie kierunki rozbudowy wsi wskazało Studium. Należy zatem przyjąć, iż w tym kontekście uprzednio wymienione nowe tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym we wsi R., mają utworzyć zwartą zabudowę wsi. Jakkolwiek w dalszej części studium odnośnie obszarów chronionego krajobrazu (rozdział 3.1.2) jest mowa o konieczności przestrzegania w planach owego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, to – w ocenie Sądu - należy go odczytywać z uwzględnieniem wyłączeń wynikających z uprzednich zapisów studium. Miejscowość R. wskazana została więc w zmienionym studium jako nowy teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Widać, że liczne działki leżące w pobliżu działek skarżących, po tej samej stronie drogi, są już zabudowane (o numerach [...],[...],[...]), a także działki leżące po przeciwnej stronie drogi (o numerach [...],[...],[...]). Należy zatem przyjąć, iż zamiarem studium było wprowadzenie na tej części miejscowości R. zwartej zabudowy wsi, celem uzupełnienia już istniejącej zabudowy o dosyć zwartym charakterze. Na marginesie Sąd zauważył, że projekt studium podlega zaopiniowaniu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wobec powyższego Sąd uznał, że sformułowanie przyjęte w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego pozwala na potwierdzenie stanowiska planisty opracowującego studium, iż przedmiotowy teren wg. ustaleń obowiązującego studium stanowi zwartą zabudowę wsi R. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w wyroku. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: • Dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie miał zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3104), zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r.) teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi ani nie stanowi on części zwartej zabudowy wsi w terenie, co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z przesłanek odstąpienia od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić. • Dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153, zgodnie z którym na Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) pomimo że w sprawie nie miał zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 153, zgodnie z którym ww. zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ( lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji w sytuacji, gdy zakaz miał w sprawie zastosowanie i skargę należało oddalić. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. • Art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli zachodzą przesłanki określone w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 153, zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), podczas gdy ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r.) teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi ani nie stanowi on części zwartej zabudowy wsi w terenie, skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić. • Art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. na potwierdzenie, że w sprawie miał zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr 153 przytoczono kilka zapisów Studium niepowiązanych ze sobą treściowo oraz wyrwanych z kontekstu całego dokumentu, co powoduje, że niemożliwe jest określenie dlaczego zaszło w sprawie naruszenie przez organy ww. przepisu prawa materialnego, a to z kolei prowadzi do wniosku, że taka ocena prawna Sądu I instancji była co najmniej przedwczesna. • Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. w ogóle nie wskazano jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji naruszyły, tym samym nie wyjaśniono w ogóle jaki wpływ na wynik sprawy miały naruszenia tych przepisów, pomimo, że jedną z podstaw wydania wyroku było naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. i D. O. wnieśli o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku należało uznać za uzasadnione. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie była kwestia rozważenia możliwości zastosowania § 4 ust. 5 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3104). Przepis ten zawiera enumeratywnie wyliczone sytuacje, w których nie znajduje zastosowania, ustanowiony przepisem § 4 ust. 1 pkt 8, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie zatem do § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Wskazać należy, że wykładnia tego przepisu była już dokonywana przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11 oraz II OSK 878/11; z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 693/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1335/12). Przyjmuje się zgodnie, że przewidziane w tym przepisie odstępstwo może wystąpić w jednej z dwóch odrębnych, alternatywnie występujących sytuacji, tj. 1) gdy teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, 2) gdy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że z zapisów obowiązującego Studium dla terenów, na których mieszczą się działki o numerach [...] i [...] w miejscowości R. Gm. S., wynika, iż tereny te należy uznać za zwartą zabudowę wsi, taki bowiem przewidziano kierunek jej rozbudowy. Powyższe pozwala, zdaniem Sądu I instancji, na stwierdzenie, że zachodzi przesłanka do zastosowania odstępstwa od zakazu ustanowionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Uznać bowiem należy, że Sąd posługując się wybiórczymi, wyrwanymi z kontekstu postanowieniami Studium, nie dokonał kompleksowej oceny zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego w kontekście oceny przesłanek określonych w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jak zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, szersze fragmenty Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. pozwalają na dokonanie odmiennej oceny. Przede wszystkim zauważyć należy, że w akcie tym zaznaczono, iż na terenach Gminy S. utrzymane zostają dotychczasowe kierunki rozwoju gminy oparte o podstawowe funkcje jak rolnictwo, turystyka, usługi i produkcja. Wskazuje się również, że "w planach miejscowych, które swoją skalą szczegółowości schodzą na poziom działki budowlanej i ustalają warunki lokalizacji obiektów należy szczególną uwagę zwrócić na zakazy, które mają na celu ochronę krajobrazu. W pierwszej kolejności odnosi się to do terenów wskazanych w studium i położonych na obrzeżach jezior. Wskazanie w studium terenu położonego w sąsiedztwie jeziora nie jest przyzwoleniem na jego zabudowę w całości. W planach miejscowych obejmujących takie tereny należy przestrzegać zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100,0 m od linii brzegów rzek i jezior i innych zbiorników wodnych". Zauważyć również trzeba, że na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zbiornik wodny, przylegające zaś do nich nieruchomości nie są zabudowane, bądź stanowią drogę, w związku z czym nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z metodą określoną przepisem § 4 ust. 5 pkt 1 wskazanego rozporządzenia. Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny, jakoby w przedstawionej sprawie miał zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. W tej sytuacji za prawidłowe należało uznać stanowisko wyrażone przez organ w postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu zabudowy, oparte na stwierdzeniu, że niemożliwym jest zastosowanie odstępstw od zakazu ustanowionego przepisem § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Ponadto należy stwierdzić, że Sąd w sposób nieuprawniony przyjął za podstawę rozstrzygnięcia postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mimo, że jako akt wewnętrzny nie może ono przesądzać o treści decyzji i postanowień skierowanych do obywatela. Na marginesie należy także dodać, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13.12.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1320/12 stwierdzono niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., wskazując na wadliwość trybu uchwalenia tego aktu. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.