II OSK 2839/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 363/14 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 363/14 oddalił skargę K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nakazał K. G. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gankiem oraz czterokomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości K. w gminie N. Pismem z dnia 22 października 2013 r. K. G. wniosła o zawieszenie z urzędu postępowania przed organem odwoławczym w niniejszej sprawie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odwołania K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. K. G. wniosła zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego nie służy zażalenie, bowiem postanowienie to nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy postępowania w sprawie. Przywołując przepisy art. 141 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a. stwierdził, że w toku postępowania związanego z zawieszeniem postępowania organ może wydać cztery rodzaje rozstrzygnięć: o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, przy czym zażalenie przysługuje tylko na dwa z nich: o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest aktualnie podstaw do uznania, że poza postanowieniami wymienionymi w treści art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżeniu podlegają inne postanowienia niż w nim wymienione. Organ wyjaśnił, że przed zmianą ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał następujące brzmienie: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Takie brzmienie przepisu uzasadniało interpretację, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania. Obecnie jednak, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z uwagi na literalną i funkcjonalną wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. brak jest podstaw do podobnej interpretacji treści tego przepisu. Prawidłowość stanowiska organu o podjęciu zawieszonego postępowania bądź odmowie zawieszenia postępowania podlegać będzie natomiast kontroli w razie zaskarżenia odwołaniem niekorzystnego dla strony orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zażalenie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. jest niedopuszczalne. Skargę to postanowienie wniosła K. G., domagając się jego uchylenia. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 w zw. z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne - oparte na błędnej wykładni wskazanych przepisów - przyjęcie, że na postanowienie organu administracji publicznej o odmowie zawieszenia postępowania nie służy stronie zażalenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne. Na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie służy, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Sąd dodał, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (zgodnie z art. 142 k.p.a.), a więc zażalenie nie występuje w takim zakresie jako samoistny środek zaskarżenia. W konkluzji stwierdził, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest okoliczność, że - wbrew wadliwej ocenie prawnej Sądu - na postanowienie organu administracji publicznej o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, co wykluczało możliwość wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia. W oparciu o wskazany zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy w opisanym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, aby pozostać w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi, wykładnia znowelizowanego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. musi zakładać utrzymanie dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro bowiem racjonalny ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jakichkolwiek przepisów intertemporalnych w omawianym zakresie, to celem tych zmian nie było ograniczenie zaskarżalności postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Gdyby ponadto ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania (...) służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...) służy stronie zażalenie". Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że ze sformułowania przepisu art. 101 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia stron o każdym postanowieniu dotyczącym zawieszenia postępowania, tj. o postanowieniu o zawieszeniu lub o odmowie zawieszenia postępowania. Użyty przez ustawodawcę w art. 101 § 3 k.p.a. ten sam zwrot "w sprawie zawieszenia" co w art. 101 § 3 k.p.a. musi obejmować obydwa postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, bowiem w przeciwnym przypadku, przy zaakceptowaniu wykładni pojęcia "w sprawie zawieszenia" zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, organ administracji publicznej odmawiając zawieszenia postępowania nie byłby w ogóle zobligowany do zakomunikowania (i doręczenia) stronie swojej decyzji w tej kwestii. Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła też argumentów na rzecz niedopuszczalności zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, odwołujących się do zasady szybkości i prostoty postępowania. Powołała się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00, gdzie stwierdzono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawo do zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w danej sprawie przyczynia się do zwiększenia zakresu uprawnień procesowych strony. Na koniec podniesiono, że kwestia zaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest oceniana i rozstrzygana jednolicie zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa. Skarżąca kasacyjnie opowiedziała się za poglądem - wyrażanym także w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią była ocena, czy na mocy art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje stronie zażalenie W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w obecnym stanie prawnym postanowienie to nie jest odrębnie zaskarżalne zażaleniem, a wniesione zażalenie uznać należy za niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to w pełni podziela. Zarówno organ w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku trafnie przywołał regulacje przepisów art. 141 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a., których wykładnia prowadzi do przyjęcia przedstawionego wyżej stanowiska. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie powyższy przepis nie stanowi podstawy prawnej dla zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak już w sprawie wyjaśniano, z dniem 11 kwietnia 2011 r. wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. Wobec poprzedniego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. przyjmowano, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje, uznając, że postanowienie to mieściło się w sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137). Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wspomniana zmiana wywołała zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jeszcze po nowelizacji, w stanie prawnym obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie wyrażano podgląd, zgodnie z którym zakres wprowadzonych przez ustawodawcę zmian w istocie nie miał wpływu na ograniczenie dopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowień w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Myli się jednak autor skargi kasacyjnej, który na taki pogląd prawny powołuje się, że stanowisko to jest nadal aktualne, a co więcej dominujące w judykaturze i doktrynie. Po nowelizacji ukształtowało się obecnie jednolite już stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z przytoczonymi zmianami uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 utraciła swoją aktualność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawioną wyżej wykładnię aktualnego brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Pominąć też nie można, że taka właśnie wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z intencją ustawodawcy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji; opubl. www.sejm.gov.pl) wprost wykluczono zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Nie można także podzielić podglądu autora skargi kasacyjnej, że za przyjęciem odmiennej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. przemawiać ma brak przepisów przejściowych przy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Jak stanowi art. 4 ustawy nowelizującej ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawodawca nie przewidział zatem szczególnych reguł stosowania art. 101 § 3 k.p.a. w nowym brzmieniu do spraw pozostających w toku w dniu wejścia w życie nowelizacji, uznając (jak wynika z przywołanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy), że 3-miesięczne vacatio legis jest terminem optymalnym na przygotowanie się organów administracji publicznej i uczestników postępowania administracyjnego do przyswojenia sobie nowych przepisów. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku również argumentacja wskazująca na konieczność jednolitej interpretacji sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" użytego zarówno w § 1 jak i § 3 art. 101 k.p.a. Wyjaśnić zatem trzeba, że pojęcie "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania" używane jest w dwóch jednostkach redakcyjnych tego samego przepisu w zupełnie innym kontekście. Nałożony w § 1 na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania nie stanowi szczególnego obowiązku organu, ale wynika z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie związane z kwestią zawieszenia albo podjęcia postępowania, tj. o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, przybierają formę postanowienia. O wydaniu każdego z nich organ ma zatem obowiązek zawiadomić strony (por. K. Wojciechowska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wydanie 2, Warszawa 2015, str. 505). Z uwagi na wskazaną wyżej wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. sam fakt użycia sformułowania identycznego jak w art. 101 § 1 k.p.a. nie może stanowić argumentu przesądzającego o konieczności jednolitego rozumienia zwrotu "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w obu wskazanych przepisach. W konkluzji należy zatem za Sądem pierwszej instancji przyjąć, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. W niniejszej sprawie takie zażalenie wniesione przez skarżącą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał za niedopuszczalne, co skutkowało wydaniem postanowienia w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd pierwszej zasadnie zatem ocenił je jako zgodne z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.