II OSK 2546/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. i M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 406/14 w sprawie ze skargi E. P. i M. P. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXVII/243/2013 w przedmiocie nadania nazw ulic w miejscowości Pielgrzymowice postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę E. P. i M. P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Gminy Michałowice uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nadała nazwy wymienionym w niej ulicom w miejscowości P. Wniosek skarżących o objęcie tą uchwałą także drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...], która jest ich własnością i nadanie jej nazwy "ul. J" nie został uwzględniony i uchwała nie dotyczy drogi wewnętrznej, która jest własnością skarżących. W skardze, wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), skarżący zaskarżyli uchwałę z dnia [...] listopada 2013 r. podnosząc, że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ pomija nadanie drodze wewnętrznej stanowiącej ich własność nazwy "ul. J." i na podstawie tej uchwały zmieniono ich dane adresowe odnosząc je do najbliżej położonej ul. P. W ocenie Sądu pierwszej instancji "należy mieć uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia". Projekt uchwały w § 1 pkt 19 zawierał postanowienie o nadaniu nazwy "ul. J. K." ulicy oznaczonej jako "ulica w lewo od ulicy P., biegnąca na zachód po działce oznaczonej w [...] nr [...] a dalej po działce nr [...]. Długość ulicy 190 metrów, początek numeracji od strony zachodniej, od ulicy P.". W wyniku głosowania Rada Gminy postanowiła wykreślić z projektu uchwały w § 1 pkt 19. Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem postanowień dotyczących działki nr [...], a z jej treści nie wynika również, aby domom położonym przy tej drodze wewnętrznej nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie mają interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego naruszenie jest podstawą zaskarżenia uchwały rady gminy, gdyż nie zamieszkują oni przy ulicy, której nadano nazwę, ani nie są właścicielami "nieruchomości, której dotyczyłaby zaskarżona uchwała". Skarżący mają tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której nie została nadana żadna nazwa, w tym również nazwa ulica P. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. "gdyż brak jest przesłanki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto w postaci legitymacji czynnej skarżących", ponieważ nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do nadania nazwy wskazanym w niej ulicom. Co do zgłoszonego z ostrożności procesowej żądania skarżących nakazania wojewodzie, w trybie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce nr [...] w P. nazwy "ul. J.K." Sąd stwierdził, że żądanie to nie zmienia przedmiotu zaskarżenia, którym jest uchwała Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013 r., a nie skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej E. i M. P. jako podstawy kasacyjne wskazali naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Michałowice w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. oraz naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że skarga nie może być rozpatrzona alternatywnie jako skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy Michałowice na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących ich interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika przed wszystkim z tego, że uchwała spowodowała zmianę adresu skarżących i pociągnęła za sobą wszystkie wiążące się z tym obowiązki administracyjne. Doszło bowiem do nadania nazwy sąsiedniej ulicy P., z którą związane zostało oznaczenie adresowane dla skarżących. Naruszenie interesu prawnego skarżących wynika także z tego, że projekt uchwały, który obejmował nazwę ulicy stanowiącej działkę nr [...], został zmieniony w ostatniej chwili, bez wiedzy skarżących, co prowadziło do naruszenia przysługującym im praw publicznych i prywatnych. Skarżący mieli prawo domagać się, aby droga wewnętrzna stanowiąca ich własność została objęta uchwałą, zwłaszcza gdy prawo to zostało wstępnie potwierdzone w projekcie uchwały. Co do drugiego zarzutu skarżący podnieśli, że z treści skargi wynika, że niezależnie od skargi na uchwałę Rady Gminy Michałowice, domagali się ochrony w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdyby skarga na uchwałę została odrzucona. Oznacza to, że nie było podstaw do zakwalifikowania tego żądania przez Sąd pierwszej instancji "jako niewiążący go wniosek zaskarżenia". Pominięcie rozpatrzenia skargi w tym zakresie stanowi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., który nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznania sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków oraz ich uzasadnienia prezentowanych przez skarżących. Zdaniem skarżących ich skarga do sądu administracyjnego stanowiła nie jedną, lecz dwie skargi, które były powiązane ze sobą (jedna skarga na uchwałę Rady Gminy, a druga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy z żądaniem zobowiązania organu nadzoru do wydania zrządzenia zastępczego na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uzasadniony. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 – 5 P.p.s.a. zawiera przykładowe wyliczenie przyczyn niedopuszczalności skargi stanowiących podstawę jej odrzucenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić także z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 – 5 P.p.s.a. jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a sam w sobie nie stanowi samodzielnej podstawy odrzucenia skargi. Konieczne jest wskazanie innego przepisu, z którego wynika, że skarga jest niedopuszczalna. Przyczyna uzasadniająca odrzucenie musi bowiem wynikać z ustawy. Inną niż wskazana w art. 58 § 1 pkt 1 – 5 P.p.s.a. przyczynę niedopuszczalność wniesienia skargi może w szczególności stanowić niewyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. czy też brak przedmiotu zaskarżenia wskazanego w art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał o jaką konkretnie przyczynę niedopuszczalności skargi wynikającą z przepisów ustawy chodzi. Stanowisko Sądu uzasadniające odrzucenie skargi wynika z przyjęcia wadliwego założenia, iż zachodzą "uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia". Tymczasem wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia jest uchwala Rady Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, będąca aktem prawa miejscowego. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu o braku przedmiotu zaskarżenia nie może świadczyć tylko to, że uchwała nie zawiera postanowień odnoszących się wprost do należącej do skarżących działki nr [...] (nie nadano nazwy drodze wewnętrznej), a z treści uchwały nie wynika bezpośrednio, że domom położonym przy tej drodze wewnętrznej (działka nr [...]) nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Pominięcie normatywne w akcie prawa miejscowego może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Skarżący ma prawo kwestionować prawidłowość określonego aktu administracyjnego także z uwagi na to, że nie reguluje pewnych kwestii, które zdaniem skarżącego powinien regulować w świetle przepisów prawa. Tym samym nie można przyjmować z góry takiego założenia, że skoro uchwała w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. nie nadaje nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], to nie ma przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność, czy prawidłowo rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. nie nadała nazwy tej drodze wewnętrznej może podlegać ocenie w toku rozpoznania skargi. Nieprawidłowe jest także stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu postanowienia, że jeżeli skarżący nie posiada legitymacji skargowej (nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie), to skarga wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. To, że skarżący nie ma przymiotu strony, ponieważ nie ma interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą może być podstawą do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Przyjęcie takiego stanowiska wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem rozpoznania sprawy i badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Stanowisko, że jeżeli skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, to jego skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., II SA 2109/00; OSP 2001, nr 6, poz. 86 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2000 r., IV SAB 53/00, postanowienie NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1158/06, postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11, zob. też W. Chróścielewski, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005 r., z. 11, poz. 128, s. 579-582). Niezależnie od tego należy także wskazać, że interes prawny skarżących może wynikać z pominięcia nadania nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], zwłaszcza, że ich zdaniem w konsekwencji podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. doszło do zmiany danych adresowych skarżących z "P. [...]" na "P., ul. P. [...]". Nieprawidłowe jest stanowisko, że skarżący nie mają interesu prawnego w tej sprawie tylko z tego powodu, że uchwała obejmuje nazwy ulic, których skarżący nie kwestionują. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy zasadne jest żądanie objęcia uchwałą także nadania nazwy drodze wewnętrznej, która jest własnością skarżących i nadania konkretniej nazwy ulicy zgodnie z wnioskiem skarżących (art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Nie jest zasadny natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga nie może być rozpatrzona alternatywnie jako skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy Michałowice na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że w tej samej sprawie można łączyć skargę na uchwałę rady gminy ze skargą na bezczynność uchwałodawczą rady gminy w tym samym zakresie. Jeżeli przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest uchwala Rady Gminy Michałowice w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P., to nie można jednocześnie zaskarżać bezczynność Rady Gminy Michałowice w tym przedmiocie. Takie alternatywne sformułowanie żądania skargi jest wadliwe i wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej nie może prowadzić do tego, że sąd administracyjny najpierw rozpoznaje skargę na uchwałę, a w przypadku jej nieuwzględnienia staje się aktualne rozpoznanie skargi na bezczynność uchwałodawczą. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.