II SA/Lu 759/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Decyzją z dnia ..... . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ... uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .. z dnia .... i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną decyzją organ I instancji nałożył – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane – na S. . w P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. .... w P. przy ul. M. wraz z projektem zagospodarowania terenu, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie w/w obiektu budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem i warunkami technicznymi, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego- w zakreślonym terminie. Jak wynika z akt sprawy - Prezydent Miasta ... decyzją z dnia .... r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. w P. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak decyzja ta, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody ..., zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 811/98 ze względu na stwierdzoną przez ten Sąd wyrokiem z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 358/98 niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta ... z dnia 29 września 1997 r. Nr XLIX/339/97 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla M. w P. i nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... z dnia ... .. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta ...z dnia .... ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla omawianej inwestycji (wyrok z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 491/98). Postanowieniem z dnia .... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego .... – działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jednak postanowieniem z dnia .... organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Następnie decyzją z dnia .... Prezydent Miasta ....ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. w P. pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego budynku, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody .... z dnia ....., jednak obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 19 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1271/99. W trakcie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na dokończenie budowy, prace budowlane były prowadzone, a w dniu 10 grudnia 1999r. inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy i przystąpiono do zasiedlania budynku. Jak wynika z akt sprawy, w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu - toczyły się postępowania w przedmiocie jego rozbiórki oraz udzielenia kolejnego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia ... WINB ... odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego, a NSA wyrokiem z dnia 1 maja 2005r., OSK 1341/04 oddalił skargę kasacyjną S. K. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004r., sygn. akt 7IV SA 154/03 w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji odmawiającej rozbiórki obiektu budowlanego. Inwestor nie uzyskał również nowego pozwolenia budowę, bowiem decyzją z dnia ... Starosta P. umorzył postępowanie w tym przedmiocie, a Wojewoda ...decyzje tę utrzymał w mocy decyzją z dnia .... W dniu 23 lutego 2004r. S. K. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... wniosek o wszczęcie postępowania ustalającego nieprawidłowe usytuowanie przedmiotowego budynku S. w P. w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2005r., sygn. akt II SAB/Lu 5/05 WSA w Lublinie, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał PINB w P. do rozpatrzenia tego wniosku. Sąd stwierdził, że w sytuacji występującej w sprawie – wobec braku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i decyzji nakazującej rozbiórkę, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było podjęcie działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności poprzez wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji tego wyroku organ wydawał szereg decyzji na podstawie wskazanego przez Sąd przepisu i były one wielokrotnie uchylane przez organ odwoławczy i WSA w Lublinie, i tak: - decyzjami z dnia .... organ I instancji odmawiał nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych na przedmiotowym obiekcie robót do stanu zgodnego z prawem, ale decyzjami – odpowiednio - z dnia .... (utrzymaną wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 330/07) i .... - WINB uchylił te decyzje; wprawdzie decyzją z dnia ..... WINB ... utrzymał w mocy kolejną odmowną decyzję organu I instancji z dnia ..., jednak obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 24/10. W konsekwencji tego wyroku, decyzją z dnia .... organ I instancji nałożył na S. w P. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy zrealizowanym budynku mieszkalno-usługowym na działkach nr ewid. .... w P. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą powyższego budynku, a WINB w L. decyzją z dnia .... utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 22 marca 2012r., II SA/Lu 856/11 WSA w Lublinie uchylił jednak decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tego przepisu nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może więc ograniczać się do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, bowiem nakaz nakładany w trybie tego przepisu nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym. Żądanie nadesłania wskazanej dokumentacji organ powinien był natomiast formułować w oparciu o przepisy postępowania dowodowego. W związku z powyższym wyrokiem – postanowieniem z dnia 3 września 2012r., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na S. w P. obowiązek wykonania opinii technicznej zrealizowanego budynku, która wyjaśni czy budowa została wykonana zgodnie z prawem. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia ...., w którym stwierdzono, że na podstawie wskazanego przepisu można domagać się od inwestora ekspertyz dotyczących wyłącznie kwestii technicznych, a nie prawnych. Wobec powyższego – organ I instancji wydał – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane decyzję z dnia ..... o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu wraz z projektem zagospodarowania terenu, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy – wskazaną na wstępie decyzją – uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie została potwierdzona. Przedmiotowy obiekt został bowiem zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę tj. z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. W sprawie może mieć więc zastosowanie jedynie tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z wykorzystaniem możliwości wskazanej w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, na co wskazywał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 września 2010r., sygn. akt II SA/Lu 24/10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art.12, 77 § 1, 80 kpa. Zdaniem skarżącego, organ bezzasadnie przyjął, że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, bowiem inwestor wybudował obiekt wyższy o 1 m w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego tj. z przekroczeniem linii zabudowy, niezgodnie z przepisami rozporządzenia MSWiA w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z przepisami p.p.o.ż. oraz prawa wodnego; w konsekwencji organ odwoławczy bezzasadnie zakwestionował wydanie przez PINB w P. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy naruszył również art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając niezgodnie z wytycznymi zawartymi w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Lublinie z dnia 16 września 2010r., II SA/Lu 24/10 i z dnia 22 marca 2012r., II SA/Lu 856/11, w których Sąd ten wskazywał na konieczność sporządzenia przez inwestora dokumentacji powykonawczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", było wadliwe. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w szczególności z wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 marca 2005r., sygn. akt II SAB/Lu 5/05 – postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. K. z dnia 23 lutego 2004r. o ustalenie nieprawidłowego usytuowania przedmiotowego budynku S. w P. w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał PINB w P. do rozpatrzenia tego wniosku. Sąd podkreślił, że w sytuacji występującej w sprawie – wobec braku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i decyzji nakazującej rozbiórkę, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było podjęcie działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności poprzez wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyrokiem tym zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i obecnie Sąd – są związane na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji, po wydaniu powołanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 marca 2005r., sygn. akt II SAB/Lu 5/05, organ nadzoru budowlanego, będąc związany wytycznymi tego Sądu, prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy, wydając kolejne decyzje na podstawie tego przepisu. Również w późniejszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie tj. w wyroku z dnia 22 marca 2012r., II SA/Lu 856/11 WSA w Lublinie, którym – w świetle powołanego art. 153 P.p.s.a. zarówno organy, jak i obecnie Sąd są związane - stwierdził, że postępowanie jest prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji (ust. 1) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (ust. 2). A zgodnie z art. 51 ust. 7 - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane (...) zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (co zachodzi w niniejszej sprawie). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy dotyczy natomiast innej sytuacji. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wyżej wskazano, niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym – jak wynika z powołanych przepisów – nie jest badana kwestia istotnego bądź nieistotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków tego pozwolenia. Prowadzenie obecnie postępowanie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy jest nie tylko niedopuszczalne ze względu na związanie organów i Sądu wydanymi w tej sprawie wyrokami Sądu, ale również niemożliwe ze względu na brak ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 811/98 Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzję Prezydenta Miasta ... z dnia .... oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. w P. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na obecnym etapie postępowania nie ma więc wiążącej dokumentacji projektowej, na co wskazywał także WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 września 2010r., sygn. akt II SA/Lu 24/10, nie można zatem mówić o istotnych bądź nieistotnych od niej odstępstwach. Z tych względów prawidłowo organ odwoławczy uchylił wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.