IV SA/Gl 817/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1236 ze zm.), art. 235² i art. 237 §1 pkt 3-6 i §11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013, poz. 1367), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. nie stwierdził u E.B. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do wspomnianego wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane przez: Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...]r., nr [...]) oraz przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]r., nr [...]), a także na zgromadzoną dokumentację dotyczącą oceny narażenia zawodowego. W tym kontekście organ sanitarny wywiódł, że jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania, E.B. w okresie od 1 września 1977 r. do 9 września 2012 r. była zatrudniona w kilku szkołach i placówkach oświatowych, w których wykonywała pracę polegającą na prowadzeniu zajęć dydaktycznych, opiekuńczo- wychowawczych oraz pedagogiczno-terapeutycznych, która wiązała się z obciążeniem narządu głosu. Pomimo to okoliczności sprawy nie uzasadniały stwierdzenia wspomnianej choroby zawodowej albowiem nie została ona rozpoznana przez obie wskazane wyżej placówki orzecznicze. Placówki te w wyniku przeprowadzonych badań nie stwierdziły charakterystycznych dla tego schorzenia symptomów w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjna głośni i trwałą dysfonią. Z kolei zdiagnozowane u strony zmiany laryngologiczne świadczą o prostym przewlekłym nieżycie błony śluzowej gardła oraz krtani oraz czynnościowych zaburzeniach emisji głosu w typie dysfonii hiperfunkcjonalnej i nie mają one cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym. W odwołaniu do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. E.B. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji zapadłej w pierwszej instancji podkreślając, że istniejące u niej schorzenie stanowi efekt długoletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Odwołująca się podkreśliła, że rozstrzygnięcie to jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który potwierdza związek pomiędzy tą dolegliwością a wykonywaną przez nią przez ponad 35 lat pracą zawodową. W tym miejscu strona zaakcentowała, że od dawna leczy się laryngologicznie, specjalista laryngolog po wielu latach terapii skierował ją do poradni foniatrycznej, z kolei lekarz foniatra w oparciu o przeprowadzone badania skierował wniosek do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. o przebadanie jej pod kątem rozpoznania choroby zawodowej. W tym kontekście strona wywiodła, że zdaniem leczących ją specjalistów, występujące u niej zmiany chorobowe narządu głosu świadczą o istnieniu choroby zawodowej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., art. 235¹ Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu powołano się na definicję choroby zawodowej sformułowaną w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W tym miejscu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co do długoletniego zatrudnienia E.B. w narażeniu na obciążenie narządu głosu. Podkreślił jednak, że skoro lekarze dwóch orzekających w sprawie kompetentnych placówek medycznych, po dokonaniu analizy wyników przeprowadzonych badań oraz oceny cech istniejącego u niej schorzenia nie rozpoznali przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, to brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o stwierdzeniu tej choroby. Równocześnie podkreślono, że strona, odpowiadając na pismo informujące ją o możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, powiadomiła telefonicznie, że nie posiada nowych dowodów mogących mieć wpływ na prowadzone postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.B. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego. Skarżąca ponownie podniosła, że występujące u niej dolegliwości świadczą o istnieniu choroby zawodowej. Podkreśliła, że objawy tego schorzenia zostały udokumentowane przez specjalistów i "są zgodne z wykazem zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia nadmiernym wysiłkiem głosowym" albowiem specjalista, u którego się leczyła stwierdził u niej "niedowład mięśni przywodzących i napinających z niedowładem i trwałą niedomykalnością fonacyjną głośni". Zdaniem strony o zawodowej etiologii tego schorzenia świadczy nadto fakt, iż jego objawy utrzymują się nadal, pomimo zakończenia pracy zawodowej, które nastąpiło w roku 2012. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powołał się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji raz jeszcze podkreślając, iż lekarze orzecznicy kompetentnych placówek służby zdrowia nie rozpoznali u E.B. schorzenia zakwalifikowanego do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy rozstrzygnięciom organu administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej przesądza więc występowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013, poz. 1367), zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wynikające z cytowanego wyżej art. 2351 Kodeksu pracy nie wystąpiły łącznie. Jakkolwiek E.B. domagała się stwierdzenia przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, to jednak nie została ona u niej zdiagnozowana przez kompetentne placówki służby zdrowia (I i II stopnia). Orzekające w niniejszej sprawie organy sanitarne opierając się o wyniki dochodzenia epidemiologicznego uwzględniły fakt, iż skarżąca w trakcie długoletniego zatrudnienia w szkołach i innych placówkach oświatowych wykonywała pracę związaną z narażeniem na obciążenie narządu głosu. Bezsporną jest więc okoliczność świadczenia przez nią pracy w warunkach szkodliwych, stwarzających potencjalne ryzyko powstania schorzenia określonego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Należy jednak podkreślić, że stosownie do § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 omawianego aktu. W związku z powyższym skarżąca była badana w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Lekarze orzecznicy obydwu wymienionych placówek diagnostycznych wykluczyli istnienie u niej choroby narządu głosu o charakterze zawodowym wskazując, że występujące zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych typowych dla przewlekłego schorzenia wskazanego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, lecz świadczą o prostym przewlekłym nieżycie błony śluzowej gardła i krtani oraz o dysfonii hiperfunkcjonalnej. W orzeczeniu pierwszej z wymienionych placówek (nr [...] z dnia [...]r.) powołano się na szereg przeprowadzonych badań podkreślając, że wspomniane zmiany patologiczne nie odpowiadają skutkom przeciążenia wysiłkiem głosowym (w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). Podobna diagnoza, wyrażona została w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...]r. (nr [...]), w którym oparto się na kolejnych badaniach lekarskich przeprowadzonych - aż trzykrotnie - w dniach 11 września i 24 października 2012 r. oraz 17 kwietnia 2013 r. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organy obydwu instancji przyjęły, że okoliczności sprawy nie uzasadniały wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Brak było bowiem przesłanek do rozstrzygania wbrew wnioskom płynącym z orzeczeń lekarskich, które w sposób jednoznaczny zaprzeczyły istnieniu podstaw do rozpoznania schorzenia wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Trzeba zaakcentować, że tylko rozpoznanie zawodowego schorzenia przez lekarza specjalistę zatrudnionego w placówce służby zdrowia określonej w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. stanowi miarodajną podstawę upoważniającą organy sanitarne do stwierdzenia choroby zawodowej. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że kryteria te spełniają zarówno Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., czyli placówki, których orzeczenia poprzedziły rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia odmiennego schorzenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści. Istotą związania, o którym mowa wyżej jest bowiem to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami mogącymi wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do formułowania wniosków innych niż te, które ustalono w toku badań stanowiących podstawę wydania tych orzeczeń. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, publ.: LEX nr 315089, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/06, publ.: LEX nr 221953 oraz wyroki tutejszego Sądu: z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/06, publ.: LEX nr 508491 oraz z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 752/09, publ.: LEX nr 599626). W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącą nie mogły odnieść skutku. Jakkolwiek bowiem w toku postępowania administracyjnego E.B. powoływała się na dokumentację medyczną z przychodni foniatrycznej, gdzie lekarz specjalista miał potwierdzić zawodowy charakter istniejącego u niej schorzenia, to jednak w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby to potwierdzać. Skarżąca nie przedłożyła takiej dokumentacji do akt sprawy również w odpowiedzi na informację o możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań, w trybie art. 10 K.p.a. Przeciwnie - odpowiadając na tę informację oświadczyła, iż "nie posiada nowych dowodów mogących mieć wpływ na postępowanie". Przekazana przez skarżącą na rozprawie informacja, że w dniu 24 czerwca 2014 r. potwierdzono u niej występowanie schorzenia odpowiadającego znamionom choroby zawodowej, nie może być uwzględnione, ponieważ rozpoznania tego nie dokonała uprawniona placówka medyczna i powstała po zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego, poddanego kontroli tutejszego Sądu. W skardze strona podtrzymała swoją argumentację dodając, że wspomniany lekarz foniatra stwierdził u niej cechy charakterystyczne dla schorzenia, o którym mowa w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, jednakże w toku postępowania sądowego nie przedłożyła żadnych dokumentów (jak historia choroby, zaświadczenie lekarskie, opinia lekarza specjalisty itp.), z których płynęłyby takie wnioski. Wymienione przez E.B. symptomy, a mianowicie "niedowład mięśni przywodzących i napinających z niedowładem i trwałą niedomykalnością fonacyjną głośni" zostały wymienione w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 6 sierpnia 2012 r. Trzeba jednak zaznaczyć, że zwrot o przywołanej treści ujęto w pkt 7 tego dokumentu, celem określenia "pełnej nazwy choroby zawodowej, której dotyczy postępowanie". Wbrew twierdzeniom strony nie jest to więc diagnoza, a jedynie określenie nazwy choroby, w związku z podejrzeniem której prowadzono postępowanie administracyjne, w tym dochodzenie epidemiologiczne. Wskazanie powyższych cech chorobowych w rzeczonym dokumencie (podobnie jak użycie zbliżonych określeń w skierowaniu na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej - karta nr 1 akt administracyjnych, czy w innej karcie oceny narażenia zawodowego - karta nr 4 tych akt) oznaczało zatem wyłącznie podejrzenie istnienia spornej choroby zawodowej i w żadnym razie nie stanowiło samo w sobie diagnozy potwierdzającej jej występowanie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma natomiast dopiero weryfikacja tego podejrzenia dokonana przez orzekające w sprawie placówki medyczne, które po przeprowadzeniu stosownych procedur diagnostycznych nie rozpoznały u skarżącej tego rodzaju symptomów cechujących chorobę narządu głosu pochodzenia zawodowego. Z zaprezentowanych wyżej rozważań wynika, że w sprawie brak jest przeciwdowodów, które mogłyby pozwolić na zakwestionowanie prawidłowości tych orzeczeń, czy też poddać w wątpliwość trafność wyrażonej w nich diagnozy. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.