I OSK 2258/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Niemce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 587/14 w sprawie ze skargi Z. W. w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy Niemce grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie II SAB/Lu 50/02 oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 587/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: 1. wymierzył Wójtowi Gminy Niemce grzywnę w kwocie 500 zł; 2. przyznał adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SAB/Lu 50/02 (dalej wyrok z 24 kwietnia 2003 r.) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie - uwzględniając skargę Z. W. na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach w przedmiocie świadczeń z tytułu pomocy społecznej - zobowiązał ów organ do wydania w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Z akt sprawy II SAB/Lu 50/02 wynika, że odpis wyroku z 24 kwietnia 2003 r. z uzasadnieniem doręczono Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach dnia 13 czerwca 2003 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. skarżący wezwał Wójta Gminy Niemce (dalej Wójt) do wykonania obowiązku nałożonego wyrokiem z 24 kwietnia 2003 r. W dniu 2 czerwca 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wymierzenie Wójtowi grzywny za niewykonanie wyroku z 24 kwietnia 2003 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach – działając z upoważnienia Wójta – wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej wskazując, że skarżący występował już z przedmiotową skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który postanowieniem z 19 września 2005 r., II SA/Lu 809/05 odrzucił skargę w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku z 24 kwietnia 2003 r. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem formalnym złożenia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania obowiązku nałożonego owym wyrokiem. W przedmiotowej sprawie warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem pismem z 24 kwietnia 2014 r. (kopia w aktach administracyjnych sprawy) zwrócił się on do Wójta ze stosownym wezwaniem. W ramach oceny dopuszczalności skargi, nie czyni przeszkód w jej rozpoznaniu okoliczność, że już dwukrotnie – jak ustalono z urzędu – skarżący kierował do tut. Sądu skargi w tym samym przedmiocie, tj. domagające się wymierzenia Wójtowi Gminy Niemce grzywny za niewykonanie wyroku z 24 kwietnia 2003 r., II SAB/Lu 50/02. Skargi te zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami z dnia 19 września 2005 r., sygn. akt odpowiednio: II SA/Lu 807/05 i II SA/Lu 809/05. Odrzucenie skargi nie powoduje skutku powagi rzeczy osądzonej (postanowienie NSA z 16.7.2009 r., II OZ 589/09, Lex 552913). Nawet gdyby którakolwiek z tych skarg została merytorycznie rozpoznana, nie czyniłoby to niedopuszczalną skargi złożonej obecnie w tym samym przedmiocie. Art. 154 § 1 ppsa należy bowiem wykładać w ten sposób, że jeśli wyrok sądu nie jest wykonywany, strona może wnosić skargę wielokrotnie, domagając się ukarania organu grzywną za niewykonanie wyroku, dopóki wyrok nie zostanie wykonany. Jedyne zastrzeżenie w tym zakresie objawia się w tym, że skład orzekający – rozpoznając ponowną skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku – jest właściwy wyłącznie do oceny działań organu podejmowanych w okresie po doręczeniu mu wyroku rozstrzygającego poprzednią skargę o wymierzenie organowi grzywny (wyrok WSA w Warszawie z: 4.3.2014 r., I SA/Wa 2813/13; 24.9.2014 r., I SA/Wa 2416/14, cbosa). Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną i merytorycznie zasadną. W literaturze przyjmuje się, że niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu, wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 s. 404). Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że mimo, że NSA O/Z w Lublinie wyrokiem z 24 kwietnia 2003 r., II SAB/Lu 50/02 w sposób jednoznaczny zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach (jako osobę upoważnioną przez Radę Gminy Niemce do wydawania decyzji administracyjnych w ramach wykonywania zadań zleconych z zakresu pomocy społecznej – art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) do wydania orzeczenia w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu wyroku, a odpis ten prawidłowo doręczono zobowiązanemu organowi dnia 13 czerwca 2003 r., organ ten – mimo upływu blisko 12 lat od tej daty – dotychczas żadnego orzeczenia w tej sprawie nie wydał. W ocenie Sądu I instancji wymierzył Wójtowi grzywnę zgodnie z art. 154 § 1 w zw. [z] § 6 ppsa. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Wójt Gminy Niemce, reprezentowany przez r. pr. D. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 154 § 1 i 6 ppsa przez wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Niemce w kwocie 500 zł w sytuacji, w której podjęto wszelkie starania celem załatwienia sprawy oraz w sytuacji gdy to nie z winy organu, tylko z powodu braku współpracy po stronie wnioskodawcy wydanie decyzji okazało się niemożliwe. Zarzucił, że wymierzona grzywna jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do naruszenia przez organ przepisów postępowania, w sytuacji gdy z wnioskodawcą nie ma żadnej współpracy przy rozpatrywaniu jego wniosków o pomoc społeczną. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W., reprezentowany przez adw. A. S., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał jako podstawy kasacyjne "art. 174 pkt 1 i 2 ppsa" (s. 1 skargi kasacyjnej), mimo że zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 ppsa mieści się w istocie w pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 154 § 1 ppsa, choć jest zawarty w ustawie procesowej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 26.4.2006 r., II GSK 35/06, Lex 209715) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20); wyrok NSA z: 19.7.2013 r., I OSK 2275/12, Lex 1557173; 4.4.2013 r., I OSK 2673/12, Lex 1336366; 1.10.2010 r., I OSK 1167/10, Lex 744946). Orzekając reformatoryjnie wyrokiem z 27.9.2013 r., II OSK 1153/13, Lex 1512274, w trybie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że także art. 154 § 2 i 6 ppsa zawierają normy materialnoprawne, umożliwiające sądowi kasacyjnemu wymierzenie organowi grzywny, bowiem stosunek materialnoprawny określa nie tylko norma pozwalająca na wymierzenie grzywny, ale i norma pozwalająca określić wysokość wymierzonej grzywny. Zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 154 § 1 i 6 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest, czy Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 154 § 1 ppsa. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym strona, po uprzednim wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 ppsa). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki pozytywne zastosowania art. 154 § 1 ppsa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 i 2 ppsa może mieć miejsce w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt. Istnienie bezczynności organu po wydaniu wyroku uchylającym zaskarżony uprzednio akt, oceniane z punktu widzenia dochowania wymogów art. 35 § 3 i 5 kpa, mają charakter merytorycznych, uzasadniających wymierzenie grzywny bądź odstąpienia od jej wymierzenia. Jeżeli sąd nie określił terminu podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwiania sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później nie z w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwu miesięcy). Termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. 2, 4, 5, 6 do art. 154). Grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do naruszenia prawa przez Wójta, który nie wykonał wyroku z 24 kwietnia 2003 r. do dnia wydania wyroku II SA/Lu 587/14 - mimo upływu ponad 13 lat i 9 miesięcy po dniu doręczenia Kierownikowi GOPS odpisu wyroku z 24 kwietnia 2003 r. wraz z uzasadnieniem. Za wymierzeniem grzywny w tej wysokości przemawiało to, że mimo wywiedzenia dwu skarg na niewykonanie wyroku z 24 kwietnia 2003 r., odrzuconych prawomocnymi postanowieniami z 19 września 2005 r.: II SA/Lu 807/05 i II SA/Lu 809/05, Wójt przez ponad 9 lat od zakończenia owych postępowań sądowych z przyczyn formalnych, wyroku z 24 kwietnia 2003 r., wyroku nie wykonał. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.