II OSK 1427/15

Dnia 17 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 612/14 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., T. B., B. C., W. S. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 612/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K., T. B., B. C., W. S. i M. L. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, K. Z. i J. K. wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] oraz budowie zjazdu z działki nr [...] poprzez działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647)- dalej u.p.z.p. , § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1589) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Prezydent wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do podnoszonej kwestii ustalenia kręgu stron organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowym postępowaniu stronami są właściciele, współwłaściciele bądź użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wyjątek stanowi działka nr [...] obr. [...] dla której przymiot strony przedmiotowego postępowania przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej [...] . Właściciele lokali mogą uzyskiwać informacje o toczącym się postępowaniu w sprawie warunków zabudowy oraz o działaniach Spółdzielni bezpośrednio od niej, na podstawie ustawy Prawo spółdzielcze i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Jest on sprawowany jako tzw. zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Od tej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odwołania wnieśli B. C. i W. S., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], M. M., E. S., Z. S., K. S., A. C., M. C., T. B. oraz M. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo - zgodnie z przepisami §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo SKO uznało za bezzasadne zarzuty pominięcia w postępowaniu niektórych jego stron, będących członkami Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., wynika to przede wszystkim z faktu uczestniczenia w tym postępowaniu rzeczonej Spółdzielni. Kolegium wskazało, że do spółdzielni mieszkaniowej należy, bowiem zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni i jej członków, co też znajduje uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W tymże zarządzie zawiera się także funkcja występowania przez spółdzielnię w imieniu jej członków w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach. Nie jest zatem uchybieniem ze strony organu I instancji uznanie, iż ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] reprezentuje interesy swoich członków, a zarazem wraz z nią współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej dz. nr [...], graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, a co za tym idzie, niekierowanie do nich odrębnych zawiadomień o poszczególnych etapach tego postępowania. Do obowiązków Spółdzielni należy informowanie swoich członków o stanie postępowania i ewentualnie przedsięwziętych przez nią czynnościach w tym postępowaniu, mających na celu ochronę interesu prawnego. Przyznanie Spółdzielni omawianej funkcji reprezentacyjnej, nie pozbawia jej członków a zarazem współwłaścicieli gruntu graniczącego z terenem inwestycji, przymiotu stron tego postępowania. Dysponując tytułem prawnym do udziału w gruncie dysponują oni bowiem w dalszym ciągu stosownym interesem prawnym. Kierowanie zatem przez organ korespondencji odnośnie inwestycji tylko do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], nie oznacza, że nie mogli oni w postępowaniu jej dotyczącym brać czynnego udziału. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. wnieśli Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., T. B., B. C., W. S. i M. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 612/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie brały udziału M. L., B. C. i W. S. Osoby te są właścicielami mieszkań w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]. Obydwa te mieszkania znajdują się po wewnętrznej stronie placu na której inwestycja ma być realizowana. W sposób oczywisty znajdują się zatem w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłby pogląd, iż status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają jedynie właściciele nieruchomości gruntowych znajdujących się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu interes prawny z uwagi na przysługujący status właścicielski, mają także właściciele mieszkań znajdujących się w tym obszarze (są oni jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości gruntowej na której budynek jest posadowiony). Stanu tego nie zmienia fakt, iż zarząd nieruchomością sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która to spółdzielnia brała udział w przedmiotowym postępowaniu. Wskazać tu należy, iż na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. W orzecznictwie przeważający jest pogląd, iż zarząd ten nie daje spółdzielni prawa do dokonywania czynności przekraczających zwykły zakres zarządu. Podkreśla się, iż brak podstaw do ograniczenia właścicieli lokali w ich uprawnieniach właścicielskich w stosunku części wspólnych nieruchomości z nieuzasadnioną korzyścią dla zarządcy nieruchomości (spółdzielni mieszkaniowej). Pogląd o ograniczonym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 stwierdzając, że przyjęcie stanowiska o pełnym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spowodowałoby nieuzasadnione uprzywilejowanie spółdzielni mieszkaniowej względem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, co byłaby niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i wyrażonym w nim zakazem nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli. Dlatego też spośród dwóch wchodzących w grę wariantów wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, należy stosując prokonstytucyjne metody wykładni prawa przyjąć taką, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa nie jest upoważniona do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jako że taka wykładania stanowi pełniejszą realizację norm konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. W ocenie Sądu, skoro stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji to poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stronami są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali, jeżeli postępowanie dotyczy ich interesu prawnego – innymi słowy jeżeli ich mieszkania znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Konkludując Sąd stwierdził, iż skoro w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy bez własnej winy nie brały udziału osoby które wykazały swój interes prawny w tym postępowaniu, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania, a co za tym idzie, naruszenia przepisów obligujących sąd do uchylenia decyzji bez badania stopnia tego uchybienia na wynik sprawy. Sąd podkreślił, iż co do faktu, iż skarżącym M. L., B. C. i W. S. przysługiwał status strony w toczącym się postępowaniu, nie miał wątpliwości organ II Instancji, gdyż po złożeniu przez nich odwołania od decyzji organu I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 SKO stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania w uzasadnieniu stwierdzając, iż jako współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę [...] graniczącej bezpośrednio w terenem inwestycji, której dotyczy decyzji organu I instancji, przysługiwał im status stron. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. wniosła T. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.; • art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącą w skardze, przez brak wskazania, iż zaskarżona decyzja organu II instancji naruszała również inne przepisy k.p.a. a mianowicie; 1) art. 61 § 4 w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom M. F., poprzez brak ustalenia, iż M. F. zmarł, a jego spadkobiercami są córki R. E. i O. B.; 2) art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego; 3) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 4) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej decyzji; 5) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; 6) art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów, z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązującego sąd administracyjny do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 249/07 - Lex nr 496177). Motywy wyroku mają zatem przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu w świetle przyjętej przez ten Sąd analizy. Sąd w zaskarżonym wyroku wprost podkreślił, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania poprzez pominięcie stron postępowania. Trudno tu zarzucać Sądowi I instancji iż nie odniósł się do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. skoro postępowanie sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie ponownie prowadzone przez organ I instancji na podstawie przepisów k.p.a. Odniesienie się do zarzutów po myśli art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie musi oznaczać powołania konkretnych przepisów wskazanych przez stronę w środku zaskarżenia, ale może wynikać samo przez się z treści uzasadnienia, że dotyczy materii podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1462/15, Lex nr 2190743). Jeżeli Sąd pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z powodu nieprawidłowego ustalania kręgu stron postępowania, oznacza to, ze postępowanie administracyjne będzie prowadzone od początku z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W takiej sytuacji, kiedy należy powtórzyć od początku postępowanie administracyjne, Sąd nie rozpoznaje merytorycznie skargi (skarg), gdyż uczyni to kiedy będzie przeprowadzone postępowanie prawidłowo, z udziałem wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu. Być może tej zasady nie zna skarżąca, jednak powinna być ona znana autorowi skargi kasacyjnej jako profesjonalnemu pełnomocnikowi. W odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy przypomnieć, że co do zasady członków spółdzielni mieszkaniowych w postępowaniach przed organami, jak i przed sądem, reprezentuje spółdzielnia mieszkaniowa, a w wyjątkowych tylko sytuacjach przymiot strony mają sami członkowie, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z 13.10.2016, II OSK 3356/14, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., IV SA 1610/99; wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., II OSK 634/05; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 794/05; wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., II OSK 722/08, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1283/09; wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 494/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.