III SAB/Lu 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R.i M. B. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie niedotrzymania terminu wyznaczenia referendum lokalnego. I. zobowiązuje Radę Gminy do podjęcia w terminie 14 dni uchwały w przedmiocie wniosku T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B. z dnia [...] września 2013 r. o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy poprzez wydzielenie z Gminy nowej gminy – Gminy ; II. zasądza od Gminy na rzecz T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B. 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. mieszkańcy Gminy K. w liczbie 19 osób (dalej: inicjator referendum), powiadomili Wójta Gminy K. o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia na terenie Gminy K. referendum na wniosek mieszkańców w sprawie podziału Gminy K., poprzez wydzielenie nowej gminy – Gminy M. S. Jednocześnie zwrócili się z wnioskiem o udzielenie pisemnej informacji o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy K. potwierdził otrzymanie powiadomienia. Następnie pismem z dnia [...] września 2013 r. poinformował inicjatora referendum o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Inicjatorzy referendum podali do wiadomości mieszkańców Gminy K. informację o przedmiocie i treści zamierzonego referendum poprzez ogłoszenie na tablicach ogłoszeniowych oraz ogłoszenie informacyjne w tygodniku N. G. B. Dnia [...] września 2013 r., w przepisanym terminie 60 dni od zawiadomienia wójta o inicjatywie referendalnej, inicjatorzy referendum przedłożyli Wójtowi Gminy K. pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz listą mieszkańców popierających inicjatywę referendalną. Listy zawierały 960 podpisów, a więc ich liczba czyniła zadość wymaganiom uzyskania poparcia na poziomie 10% uprawnionych do głosowania (na podstawie informacji Wójta wymagana liczba to 545 osób). Zawarte we wniosku pytanie referendalne brzmiało: "Czy jest Pan/Pani za podziałem Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy – Gminy M. S., obejmującej obszary miejscowości M. N., M. S., R., S. L., N. L., K., C.-M., G. oraz S. Z.?". W dniu [...] września 2013 r. Wójt przekazał wniosek Przewodniczącemu Rady Gminy K. Natomiast pismem z dnia [...] września 2013 r. Wójt zwrócił się do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Lubelski wezwał Wójta Gminy K. do wskazania liczby mieszkańców w obu gminach po projektowanym wydzieleniu gminy oraz wysokości dochodów podatkowych przypadających na mieszkańca obu gmin po podziale, co też Wójt uczynił. Uchwałą nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r. Rada Gminy K. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. S. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że nie była zdolna do powołania komisji do oceny wniosku mieszkańców, nie powiodły się bowiem dwie próby powołania komisji: pierwsza z powodu braku chętnych do pracy w komisji, druga - z powodu braku quorum wymaganego do podejmowania uchwał. Rada Gminy podniosła również, że nie uzyskano analizy Wojewody Lubelskiego, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. K., W. S., K. B., J. H. K., J. R., J. A. T., K. P. S., J. A. K., S. E. K., K. M. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. oraz M. E. B. WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia 23 października 2013 r., nr XLIII/194/2013. W uzasadnieniu sąd wskazał, że Rada gminy nie może uchylić się od oceny wniosku i odrzucić go z tej przyczyny, że nie powołała komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706), dalej: ustawa o referendum lokalnym. Komisja nie ma władczych uprawnień. Nie jest ona odrębnym od rady gminy organem. To rada gminy jest tym organem, który może dokonać oceny wniosku jako całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 433/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy K. od powyższego wyroku WSA w Lublinie. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że Rada Gminy nie może uchylić się od oceny wniosku i odrzucić go z tej przyczyny, że nie powołała komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Komisja nie ma władczych uprawnień, nie jest ona odrębnym od rady gminy organem, to rada gminy jest tym organem, który może dokonać oceny wniosku jako całości. Rada gminy ma możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez wniosek kryteriów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 19 maja 2014 r. zwrócił Gminie K. akt administracyjne sprawy. W dniach 29 maja 2014 r. i 13 czerwca 2014 r. odbyły się posiedzenia Rady Gminy K. w trakcie, których stwierdzono brak wymaganego kworum do podejmowania uchwał. Skargę na bezczynność Rady Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. K., W. S., K. B., J. H. K., J. R., J. A. T., K. P. S., J. A. K., S. E. K., K. M. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. oraz M. E. B. Skarżący zarzucili, że organ nie zachował terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K. lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. W uzasadnieniu skargi podnieśli, do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie tj. dnia 2 lipca 2014 r., Rada Gminy K. nie podjęła stosownej uchwały. Skarżący wnieśli o wydanie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wyroku zastępującego uchwałę w sprawie przeprowadzenia na wniosek mieszkańców referendum w sprawie podziału Gminy K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Gmina K.wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie posiada prawnych możliwości do zdyscyplinowania radnych i wymuszenia ich udziału w pracach komisji powołanej do oceny wniosku mieszkańców oraz udziału w sesji rady. Organ podniósł również, że brak jest możliwości wydania przez sąd wyroku w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, ponieważ wniosek nie został oceniony pod kątem spełnienia wymogów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została wniesiona przez inicjatorów referendum na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, z którego wynika możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni (od dnia przekazania organowi, o którym mowa w art. 12 ust. 1, pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum) do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Rady Gminy K. polegającej na niedotrzymaniu terminu do podjęcia uchwały w trybie art. 18 ustawy o referendum lokalnym w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K. W ocenie skarżących, Rada Gminy K. w ustawowym terminie 30 dni nie podjęła ani uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum zgodnie z wnioskiem o przeprowadzenie referendum z dnia [...] września 2013 r., ani uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Skarżący są bowiem inicjatorami referendum w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w wymaganym ustawą o referendum lokalnym terminie. W sprawach skarg na niedotrzymanie przez organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, inicjator referendum ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez potrzeby wcześniejszego, przewidzianego w art. 52 § 4 p.p.s.a., wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (vide A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym; [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007). W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 2 lipca 2014 r., a więc w ciągu 14 dni od dnia upływu terminu do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 ustawy o referendum lokalnym (termin do podjęcia uchwały upływał w dniu 18 czerwca 2014 r.). W świetle powyższych ustaleń, skarga została wniesiona w terminie, przez podmiot posiadający legitymację skargową. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 (w niniejszej sprawie Wójtowi Gminy K.). Z akt sprawy wynika, że przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy K. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców rozpoczął bieg w dniu 19 maja 2014 r. i upłynął z dniem 18 czerwca 2014 r. W dniu 19 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwrócił bowiem Gminie K. akt administracyjne sprawy, po rozpoznaniu skargi na uchwałę nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r., którą Rada Gminy K. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny zaś wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 433/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy K. od wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13 o stwierdzeniu nieważności wyżej wymienionej uchwały Rady Gminy K. z dnia 23 października 2013 r. W dniu 29 maja 2014 r. odbyła się [...] sesja Rada Gminy Z projektu protokołu Nr [...] z obrad [...] sesji Rady Gminy K. wynika, że obrady zakończono w związku z brakiem wymaganego kworum niezbędnego do podejmowania prawomocnych uchwał. Taka sama sytuacja miała miejsce w dniu 13 czerwca 2014 r. Z projektu protokołu Nr [...] z obrad LII sesji Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że obrady również zakończono w związku z brakiem wymaganego kworum niezbędnego do podejmowania prawomocnych uchwał. Z powołanego wyżej przepisu art. 18 ustawy o referendum lokalnym wynika, że bezwzględnym obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest podjęcie w ustawowym terminie (nie później niż w ciągu 30 dni) jednej spośród dwóch uchwał: w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Termin 30 dni został określony ściśle i jednoznacznie. Sam fakt, że inicjatorowi referendum przysługuje skarga na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, oznacza, że termin ten należy traktować jako ostateczny. Niepodjęcie uchwały w sprawie referendum w tym terminie oznacza bezczynność organu stanowiącego. W niniejszej sprawie Rada Gminy K. nie podjęła w ustawowym terminie – do dnia 18 czerwca 2014 r. – żadnej z dwóch uchwał przewidzianych w art. 18 ustawy o referendum lokalnym (tj. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców). Zarzut niedotrzymania przez Radę Gminy K. terminu określonego w art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w zakresie podjęcia stosownej uchwały zasługuje zatem na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę inicjatora referendum, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Gminy K. do podjęcia w terminie 14 dni uchwały w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2013 r. o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy – Gminy M. S. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek inicjatora referendum o wydanie na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wyroku zastępującego uchwałę w sprawie przeprowadzenia na wniosek mieszkańców referendum w sprawie podziału Gminy K. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 ustawy na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustawowy wymóg oceny wniosku o przeprowadzenie referendum przez komisję oraz analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej oceny i analizy, nie jest takim wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składa się uiszczony przez stronę wpis w kwocie 300 zł, kwota 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym oraz kwota 17 zł poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.