II SA/Kr 589/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S.P. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Kr 582/12 przez Starostę W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu S.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem uiszczonego wpisu. II SA/Kr 589/14 Uzasadnienie W piśmie z dnia 20 marca 2014 r. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty [...] po wyroku uchylającym z dnia 21.06.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 582/12, żądając wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Domagał się także zobowiązania Starosty [...] do wykonania wyroku w terminie 2 tygodni od daty wydania wyroku; orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; poinformowania właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa w tej sprawie; orzeczenie o obowiązku wydania decyzji zgodnie z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powołał się na przepis art.154 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz wskazał, że przed wniesieniem skargi, w piśmie z dnia 18.03.2014 r. (data wpływu do organu 19.03.2014 r.) wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12. W uzasadnieniu skargi S. P. podał, że wyrokiem z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23.01.2012 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16.12.2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku S. P. o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla "T" S. S. zlokalizowanej w T., jak również poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Wyrokiem z dnia 20.03.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 98/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 zł stwierdzając bezczynność organu po wydaniu wyroku z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12. Kolejną skargę na niewykonanie wyroku (wyrok z dnia 10.12.2013 r. sygn. II SA/Kr 1169/13) sąd oddalił, ze względu na fakt, że skarga została wniesiona już po wydaniu przez organ I instancji decyzji w dniu 5.07.2013 r. S. P. podał również, że na skutek jego odwołania od decyzji z dnia 5.07.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18.11.2013 r. uchyliło decyzję z dnia 5.07.2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bez uprzedniego wykonania pomiarów hałasu, sprzecznie ze stanowiskiem sądu wyrażonym w wyroku z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12. Skarżący podkreślił, że skoro decyzja z dnia 5.07.2013 r. została uchylona, to starosta ponownie jest zobowiązany do załatwienia sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 21.06.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 582/12. Mimo upływu 4 miesięcy starosta nie zakończył jednak swojego postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie po wydaniu wyroku z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12. W szczególności podał, że decyzją z dnia 05.07.2013 r. znak [...] Starosta [...] odmówił wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska dla "T" S. S. w T., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia 18.11.2013 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie bezspornym było, że po dacie wydania wyroku z dnia 21.06.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12 Starosta [...] decyzją z dnia 05.07.2013 r. odmówił wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska dla "T" S. S. w T., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia 18.11.2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istotą skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków prawnych w stosunku do podmiotu będącego w zwłoce w realizacji nałożonych na ten podmiot obowiązków. Skarga ta jest odmiennym środkiem prawnym od skargi na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż zmierza do nałożenia na organ sankcji za niezastosowanie się do wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. Przepis art.154 § 1 p.p.s.a. wprowadza dwie odrębne przesłanki wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny organowymi administracyjnemu: 1) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) w razie bezczynności organu [w załatwieniu sprawy] lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym akt administracyjny lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadku, w którym skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) do sądu administracyjnego i sąd ten skargę taką uwzględnił. To zarazem oznaczało zobowiązanie organu do wydania decyzji lub podjęcia innego aktu lub czynności w określonym terminie i wówczas, gdy minął zakreślony przez sąd termin do wydania aktu/dokonania innej czynności – można było wnieść skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi. Druga sytuacja dotyczy przypadku, w którym organ prowadził postępowanie i zakończył je wydaniem decyzji, ale na skutek skargi sąd administracyjny uchylił taką decyzję lub stwierdził jej nieważność i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, dany organ pozostawał bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie opisany przez skarżącego przedmiot skargi obejmuje drugi z ww. przypadków. Wskazać jeszcze należy, że przez bezczynność organu administracji publicznej po wyroku uchylającym akt administracyjny należy rozumieć sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku uchylającego w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. O bezczynności w rozumieniu art.154 § 1 p.p.s.a. może być zatem mowa wyłącznie wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść - nie zostało wydane. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia (por. wyrok NSA z dnia 13.10.2011 r. sygn.. II OSK 1341/11, Lex nr 1132075). Po tych uwagach ogólnych, ocenić należało dopuszczalność skargi. Warunkiem dopuszczalności skargi składanej w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. W rozpatrywanej sprawie skarga wniesiona została w dniu 21.03.2014 r., a wezwanie do wykonania wyroku złożone zostało w dniu 19.03.2014 r. Ponieważ dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku, spełniony został warunek uprzedniego pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 5.06.2012 r. sygn.. I OSK 1218/12, Lex nr 1230564) . Dopuszczalność skargi należało ocenić również z punktu widzenia przepisu art.58 § 1 pkt 4) p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Należało zatem ocenić, czy aktualnie wszczęta sprawa sądowoadministracyjna nie jest tożsama z prawomocnie zakończonymi sprawami: sygn. II SA/Kr 98/13 oraz sygn. II SA/Kr 1169/13. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku lub prawomocnie osądzonej jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw sądowoadministracyjnych można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienie NSA z dnia 13.09.2011 r., sygn. I GSK 1077/11, LEX nr 964643). Co do zasady uznać należy, że ponowna skarga o wymierzenie organowi grzywny w trybie art.154 § 1 p.p.s.a. nie może być uznana za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. tylko dlatego, że grzywna taka została organowi już raz wymierzona. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Przedmiotem kolejnej skargi jest bowiem dalsza opieszałość organu, która nie stanowiła przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. Skoro nakładając grzywnę za niewykonanie wyroku Sąd ocenia stan faktyczny i prawny sprawy w dacie wniesienia skargi, to wniesienie kolejnej skargi na niewykonanie wyroku nie powoduje tożsamości nowej sprawy ze sprawą wcześniej rozpoznaną przez Sąd. Wniesienie bowiem kolejnej skargi w trybie art.154 § 1 p.p.s.a. będzie skutkować koniecznością dokonania odrębnej oceny dalszego stanu "bezczynności po wyroku uchylającym" Za przyjęciem dopuszczalności ponownej skargi złożonej w trybie art.154 § 1 p.p.s.a. przemawia również i to, że tylko taka wykładnia czyni realnym prawo strony do sądu. W sytuacji bowiem, gdy wymierzenie w trybie art.154 § 1 p.p.s.a. pierwszej grzywny nie przyniosło skutku, to dalsza zwłoka organu w wykonaniu wyroku sądu, stanowiąca nowy element faktyczny, winna umożliwiać skarżącemu domaganie się ponownie wymierzenia organowi kary. Wyrokiem z dnia 20.03.2013 r. sygn. II SA/Kr 98/13, wydanym na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę S. P. z dnia 12 grudnia 2012 roku wymierzył Staroście [...] grzywnę. Sąd uznał, że w chwili wniesienia skargi Starosta [...] pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 roku sygn. akt II SA/KR 582/12. Uznać należy, że aktualnie wszczęta sprawa sądowoadministracyjna nie jest tożsama ze sprawą zakończoną wyrokiem z dnia 20.03.2013 r. (sygn. II SA/Kr 98/13), gdyż odróżnia je stan faktyczny. Zresztą, w niniejszej sprawie skarga byłaby dopuszczalna nawet wtedy, gdyby po wydaniu wyroku uchylającego nie zapadła decyzja organu I instancji, gdyż aktualnie badany byłby dalszy okres bezczynności organu po wyroku uchylającym. Nadto, skoro w sprawie do sygn. II SA/Kr 98/13 w dacie wniesienia skargi brak było decyzji Starosty [...] w sprawie określenia dopuszczalnego poziomie hałasu dla "T" S. S. zlokalizowanej w T., a w chwili wniesienia skargi w niniejszej sprawie decyzja taka została wydana, to stan faktyczny tych dwóch spraw jest odmienny. Z kolei wyrokiem z dnia 10.12.2013 r. sygn. II SA/Kr 1169/13 Sąd oddalił skargę S. P. z dnia 31.07.2013 r., złożoną w trybie art.154 § 1 p.p.s.a. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12 (właściwie na bezczynność po wyroku uchylającym z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 582/12), ponieważ organ zakończył postępowanie administracyjne wydaniem decyzji w dniu 5.07.2013 r. Porównując tę drugą sprawę z aktualnie wszczętą ocenić należało, że zachodzi między nimi tożsamość przedmiotowa. Istotnym bowiem było, że prawnie relewantne elementy stanu faktycznego tych dwóch spraw sądowoadministracyjnych były takie same: organ procedował po wydaniu wyroku uchylającego (II SA/Kr 582/12), w dacie wniesienia skargi w sprawie sygn. II SA/Kr 1169/13 i w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie była już wydana decyzja Starosty [...] z dnia 5 lipca 2013 r. Fakt, że decyzja Starosty [...] z dnia 5.07.2013 r. została następnie uchylona przez organ odwoławczy oceny tej nie może zmienić. Skarga o wymierzenie organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie przysługuje w sytuacji, gdy po wyroku uchylającym organ wyda decyzję, lecz jej treść nie będzie odpowiadała wytycznym zawartym w wyroku Sądu. Zarzuty w tym zakresie formułować można w skardze na orzeczenie ostateczne wydane w tej sprawie, a nie w skardze na "niewykonanie wyroku". Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd NSA, że "niewykonanie wyroku nie oznacza braku zastosowania się do oceny prawnej wskazanej w tym wyroku. Ewentualne odstąpienie od oceny prawnej w rozstrzygnięciu wydanym na skutek realizacji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności wykonawczej" (por. wyrok NSA z dnia 5.11.2011 r., sygn. I OSK 230/11, LEX nr 1082699). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4) p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.