II OSK 2987/14

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 339/14 w sprawie ze skarg Wojewody Dolnośląskiego i M. S.A. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 20 lutego 2014 r. nr LVIII/593/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Małopolskiej i Górniczej w Wałbrzychu 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. S.A. z siedzibą w N. na rzecz Gminy Wałbrzych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 339/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego i spółki M. S.A. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 20 lutego 2014 r. nr LVIII/593/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Małopolskiej i Górniczej w Wałbrzychu, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: § 4 ust. 3 we fragmencie "w szczególności", § 23 ust. 2 we fragmencie "i warunek zachowania istniejącej wartościowej zieleni wysokiej"; w punkcie II. dalej idącą skargę Wojewody Dolnośląskiego oddalił; w punkcie III. oddalił skargę spółki M. S.A. z siedzibą w N.; w punkcie IV. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie I. niniejszego wyroku; w punkcie V. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 20 lutego 2014 r. Rada Miejska Wałbrzycha, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 – zwanej dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.z.p.") w zw. z uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XLIII/388/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Małopolskiej i Górniczej w Wałbrzychu, po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 czerwca 1999 r. nr XI/154/99, podjęła uchwałę nr LVIII/593/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Małopolskiej i Górniczej w Wałbrzychu. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 20 lutego 2014 r. nr LVIII/593/2014 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając ją w zakresie (po cofnięciu skargi w części): § 4 ust. 3 zdanie 2 we fragmencie: "w szczególności", § 23 ust. 2 we fragmencie: "i warunek zachowania istniejącej wartościowej zieleni wysokiej" oraz § 14 ust. 5. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie § 4 ust. 3 zaskarżonego aktu "Na rysunku planu przedstawiono przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy. Regulacjom liniami zabudowy nie podlegają w szczególności wykusze, zadaszenia przedwejściowe oraz okapy wysunięte mniej niż 1,2 m poza obrys rzutu budynku". W ocenie Wojewody z powyższego przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jakie elementy nie wymienione enumeratywnie nie podlegają regulacji liniami zabudowy. Przykładowego wyliczenia zawartego w tym przepisie nie można uznać za definicję zakresową określoną w § 153 załącznika nr do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W związku z powyższym wskazany przepis uchwały we fragmencie: "w szczególności" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") w zw. z art. 2 Konstytucji RP, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jego nieważności. Z kolei z § 23 ust. 2 uchwały, który mówi o zakazie lokalizowania zabudowy i zachowania istniejącej wartościowej zieleni wysokiej, nie wynika jaka zieleń posiada walor wartościowej i związku z tym powinna zostać zachowana. Prowadzi to konstatacji, że zasady ochrony przyrody regulowane dla terenów 9Z, 10Z, 11Z, 12Z, 13Z określone zostały w sposób niejednoznaczny. W związku z tym zasadnym jest stwierdzenie, że wskazany przepis we fragmencie: "i warunek zachowania istniejącej wartościowej zieleni wysokiej" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Odnosząc się do kwestii określonych w § 14 ust. 5 zaskarżonej uchwały organ wskazał, że wyłączenie możliwości korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 20 lutego 2014 r., po uprzednim wezwaniu jej do usunięcia naruszenia prawa, wniosła także M. S. A. z siedzibą w N. domagając się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego aktu. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: a) art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej uniemożliwiające jej korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jego uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, b) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez brak określenia przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a określenie sposobu zachowania terenu - por. § 16 ust. 1 § 4 ust. 2 uchwały, co w konsekwencji powoduje brak możliwości określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej według nowych postanowień planu, c) uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha zatwierdzone uchwałą z dnia 30 czerwca 1999 r., zmienione uchwałą z dnia 10 lipca 2003 r., zmienione uchwałą z dnia 28 marca 2008 r., oraz uchwałą z dnia 28 listopada 2011 r. uznane zostało uchwałą nr VI/31/11 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 31 stycznia 2011 r. za nieaktualne i oparcie tak całości prac planistycznych, jak i wszelkich rozstrzygnięć w zakresie uwag oraz wniosków złożonych do planu w oparciu o zapisy nieaktualnego studium w sytuacji, w której Rada Miejska Wałbrzycha od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej nieaktualność studium nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, tj. w sytuacji naruszenia przez Radę Miejską Wałbrzycha art. 32 u.p.z.p., d) art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasad kształtowania polityki przestrzennej, co w konsekwencji spowodowało, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada podstawowym wymogom w zakresie uwzględnia walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych, naruszając tym samym dotychczasowy sposób wykorzystywania terenu objętego zmianami, e) art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie pojęć niedookreślonych - § 13 ust. 6 pkt 8, § 14 ust. 4, § 15 ust. 3, § 16 ust. 3, § 20 ust. 6 uchwały, co w rezultacie uniemożliwia wykładnię planu, f) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 672) poprzez nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej, polegające na ustanowieniu norm w akcie prawa miejscowego, uniemożliwiających rozbudowę dotychczas prowadzonego przez skarżącą przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła m.in., że uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomości stanowiące jej własność oznaczone, jako działki ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] w W.. Biorąc pod uwagę, że skarżąca prowadzi na terenie objętym zmianami planistycznymi działalność związaną z szeroko rozumianą gospodarką odpadami, postanowienia nowego planu ograniczają uprawnienia właścicielskie Spółki. Plan określa na przedmiotowym obszarze jedynie dopuszczalne przeznaczenie w postaci sytuowania obiektów aktywności gospodarczej, z którego wyłączona jest możliwość zagospodarowania na zakłady związane z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Powyższe oznacza, że nie ma możliwości określenia podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ,,2O,AG", a w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego strona nie będzie mogła prowadzić dotychczasowej, jak również planowanej działalności w zakresie gospodarki odpadami. W kolejnych pismach procesowych strony skarżące podtrzymały dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w korespondencji z organem nadzoru, zaś w przypadku skargi M. S.A. z siedzibą w N. argumentację zawartą w uchwale odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji, uznając zasadność części zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 4 ust. 3 we fragmencie "w szczególności" oraz § 23 ust. 2 we fragmencie "i warunek zachowania istniejącej wartościowej zieleni wysokiej". W ocenie Sądu użycie sformułowania "w szczególności" powoduje, że kontrolowane unormowanie pozbawione jest przejrzystości i jednoznaczności, co winno cechować racjonalnego normodawcę; zaś posłużenie się sformułowaniem "wartościowej zieleni wysokiej", przy braku definicji tego pojęcia, jest nieostre i wieloznaczne, co w świetle planu spowoduje wątpliwości przy określaniu jaka zieleń podlega zachowaniu. W kwestii § 14 ust. 5 zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że uchwała nie dopuszcza budownictwa mieszkaniowego na terenie objętym planem w żadnym zakresie, w związku czym nie sposób zarzucić jej, że wobec niedopuszczenia odprowadzania nieczystości do przydomowej oczyszczalni ścieków spełniającej wymagania określone w przepisach odrębnych, narusza unormowania wyższego rzędu. Odnosząc się do zarzutów M. S.A. z siedzibą w N., Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała, aby opisane przez nią nieprawidłowości naruszyły interes prawny Spółki, zdefiniowany przez ustawodawcę w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tak jest m.in. w przypadku zarzutu naruszenia zakwestionowanym planem zasad ładu przestrzennego w terenie (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) i w kwestii zarzutów posłużenia się w treści planu pojęciami nieostrymi. Zdaniem Sądu nietrafnie strona zarzuca przekroczenie władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie należy uznać, że co do zasady, Rada w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne strony skarżącej w zestawieniu z interesem publicznym - gminnym, kierując się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Uznano, że ograniczenie prawa własności skarżących w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż rada wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym. Z akt administracyjnych wynika, że obszar objęty zmianą w ocenach społecznych od zamknięcia kopalni (jest to teren pokopalniany) podlega postępującej degradacji, a z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej może stanowić dla niej bezpośrednie zagrożenie w przypadku nieprawidłowości w jego wykorzystaniu. W efekcie konieczne jest określenie jednoznacznych zasad zagospodarowania tych terenów, kierunku zmian i docelowych funkcji w powiązaniu ze zmianą dotychczasowych ustaleń studium. W związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem do planu z dnia 12 marca 2013 r. wskazano, że może on być uwzględniony jedynie, co do działek [...] i [...] oraz co do części działki [...], bowiem są to działki zagospodarowane w stanie istniejącym jako zakład przetwarzania odpadów. Działka nr [...] to istniejąca droga, a działka nr [...] jest niezagospodarowana i przeznaczona pod usługi i obiekty aktywności gospodarczej. Jak wynika z treści planu w tym zakresie wniosek został uwzględniony. Należy mieć ponadto na względzie, że zainicjowanie przez Radę Miejską prac nad planem w rejonie ul. Małopolskiej jest wyrazem woli Rady określenia w prawie miejscowym lokalizacji tego rodzaju zakładów i zasad, na jakich może w nich być prowadzona działalność - dla ochrony miejscowej społeczności, w szczególności prawa do życia w czystym środowisku, bez odczuwania uciążliwości zakładów przemysłowych i innych. Postulat mieszkańców dotyczący zmniejszenia uciążliwości istniejącego zakładu recyklingu został w projekcie planu uwzględniony w stopniu odpowiadającym problematyce planów miejscowych, a wniosek dotyczący likwidacji zakładu nie został uwzględniony wobec wydanych wcześniej na rzecz przedsiębiorcy decyzji administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu objętego skargą w zakresie unormowań zawartych w § 5 uchwały ust. 2 i 3 oraz § 16, Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści § 5, określającego przeznaczenie poszczególnych terenów, jako tereny "AG" uchwała określa zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą, w tym: wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o pow. sprzedaży poniżej 2000 m2, stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy - z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowanie i innymi formami gospodarowania odpadami. Natomiast tereny oznaczone symbolem "O" określono zakłady gospodarowania odpadami, dla których dopuszczenia i ograniczenia określono w ustaleniach szczegółowych odnoszących się do terenu 2O,AG w § 16. Obszar ten określony został jako teren istniejącego zakładu recyklingu przetwarzającego odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne - do zachowania. Na terenie 2O,AG dopuszcza się sytuowanie obiektów aktywności gospodarczej (§ 16 2O,AG). Zdaniem Sądu, takie unormowanie nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych, bowiem uchwała zachowuje dotychczasowe przeznaczenie terenu - zakład recyklingu przetwarzającego odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne - a dopuszcza także aktywność gospodarczą, (AG), czyli aktywność gospodarczą z wyłączeniem (§ 5 uchwały) wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Interpretacja tego paragrafu prowadzi zatem do wniosku, że aktualny sposób zagospodarowania terenu pozostaje bez zmian, a w przypadku gdyby (z jakiś względów) inwestor planował na tym terenie także inną działalność gospodarczą, teren pozostaje terenem działalności gospodarczej, tyle że z ograniczeniami, wynikającymi ze zdefiniowania terenu AG. W tym kontekście odmówiono zasadności zarzutu dotyczącego użycia w tekście planu (w tym w § 16) pojęcia "do zachowania". Wbrew ocenie skarżącej, nie jest to pojęcie nieznane planowaniu przestrzennemu, z uwagi na to, że nie określa funkcji terenu. Jak wynika z definicji pojęcia "zachowanie" zawartej w wikisłowniku zachowanie - to "utrzymanie czegoś jako obowiązujące", natomiast w słowniku języka polskiego PWN "zachować" to "dochować coś w niezmienionym stanie mimo upływu czasu lub niesprzyjających okoliczności". A zatem gminny prawodawca pozostawia dotychczasowe przeznaczenie terenu "w niezmienionym stanie mimo upływu czasu lub niesprzyjających okoliczności". W kwestii opracowania planu mimo braku aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha, Sąd uznał, że zarzut ten nie może być uznany za zasadny choćby z tego względu, że na dzień opracowywania planu w obrocie prawnym pozostawała uchwała Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia 28 listopada 2011 r. nr XXI /180/2011 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha. Zatem ta uchwała była dla Rady wiążąca, zaś istotnie umieszczenie w podstawie prawnej uchwały "pierwotnej" nie może być uznane za naruszenie prawa w stopniu powodującym nieważność kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w wyniku niemożności podjęcia w przyszłości planowanej działalności w zakresie gospodarki odpadami wskazano, że o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu nie można mówić w przypadkach, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem. Ponadto art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie sposób rozumieć, zdaniem Sądu, w ten sposób, że działalność gospodarcza w Polsce nie podlega żadnym ograniczeniom. Przeciwnie, ustawodawca wyraźnie zaznacza, że podmiot wykonujący, lub zamierzający przystąpić do wykonywania działalności gospodarczej musi zachować warunki określone przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie będą to przepisy prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S.A. z siedzibą w N., zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu III. oddalającego skargę Spółki. Skarżąca, na podstawie art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez skutkujące oddaleniem skargi złożonej przez M. S.A. z siedzibą w N. nierozpoznanie jej w całości, a to przez pominięcie zarzutu naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2, tj. w sytuacji zaistnienia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na nieuwzględnieniu dotychczasowego ładu przestrzennego i walorów obszaru objętego zmianami planistycznymi oraz przez pominięcie zarzutu naruszenia przez organ art. 28 p.z.p.u. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 tj. w sytuacji użycia w planie pojęć niedookreślonych, uniemożliwiających wykładnię planu, co skutkowało naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, II. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj.: - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, tj. w sytuacji braku określenia przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a określenie sposobu zachowania terenu, - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, w której uchwała ta podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, tj. w sytuacji zaistnienia rażącego naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności, przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, prowadzących do ograniczenia uprawnień skarżącej nie znajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż nie wykazała, że naruszono jej interes prawny. Skarżąca wskazywała na brak uwzględnienia dotychczasowego ładu i przeznaczenia terenu oraz odwołała się do ukształtowania terenu objętego zmianami planistycznymi podnosząc, że jest terenem pokopalnianym nie cechującym się znacznymi walorami estetycznymi, czy też środowiskowymi (źródło: "Strategia zrównoważonego Rozwoju miasta Wałbrzycha do 2013 r." - załącznik do Uchwały nr XLIV/232/05 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 11 października 2005). Pomimo stwierdzenia przez skarżącą, iż przyjęte przez Gminę rozwiązania uniemożliwiają dalsze wykorzystywanie przedmiotowego terenu i pozostają w sprzeczności z celem wyznaczonym w Strategii oraz wskazują na daleko idącą ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżącej, co skutkuje przekroczeniem przysługującym Gminie władztwa planistycznego, Sąd nie rozpoznał zarzutu, którym wytknięto powyższe wadliwości. Podkreślono nadto, że użycie w uchwale pojęć nieostrych takich jak: "przebudowa gatunkowa" w § 20 ust. 6, w § 16 ust. 3 planu sformułowania "dowolny cel", w § 14 ust. 4 sformułowania "nowe zainwestowania", uniemożliwiają wykładnię planu, albowiem niemożliwym jest odkodowanie powołanych zwrotów. Redakcja zaś § 16 i użyty zwrot "do zachowania" stanowi w rzeczywistości próbę obejścia zakazu odwoływania się w planie do treści indywidualnych decyzji administracyjnych. Strona podniosła, że nie przeprowadzono w sposób prawidłowy procedury planistycznej poprzez uwzględnienie naczelnej zasady proporcjonalności i wyważenia interesu stron. Także mimo pewnych zmian redakcyjnych obowiązujące postanowienia planu są tożsame z wadliwymi regulacjami uprzedniego planu, co do którego WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 169/12, stwierdził rażące naruszenie prawa, eliminując plan z obrotu prawnego. Z uwagi na powielenie wcześniejszych uchybień w zakresie procedury planistycznej, powyższe powinno było skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z póżn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których wadliwa wykładnia i w konsekwencji błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm). Przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie art. 151 P.p.s.a. stanowi bowiem jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267). Natomiast przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż legalność. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad oraz procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej uchwały i dokonał kompleksowej oceny jej zgodności z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia przepisów ustrojowych. Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem sprawy była kontrola legalności aktu prawa miejscowego pod kątem naruszenia przez ten akt uprawnienia skarżącej Spółki wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić przy tym należy, że Sąd Wojewódzki rozpoznawał łącznie dwie skargi dotyczące uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha nr LVIII/593/2014 z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic Małopolskiej i Górniczej w Wałbrzychu – Wojewody Dolnośląskiego i M. S.A. z siedzibą w N.. Skarga Spółki została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446., zwanej dalej "ustawa o samorządzie gminnym"). Przepis ten wiąże prawo skargi do sądu administracyjnego z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12 i z dnia 17 maja 2012 r., sygn. I OSK 208/12, [w:] CBOSA). Zauważyć należy, że o ile w przypadku skargi M. S.A. Sąd związany był zakresem posiadania przez skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz zakresem naruszenia tego interesu, o tyle w przypadku skargi organu nadzoru Sąd nie był związany zakresem zaskarżenia. Oznacza to, że tylko rozpoznając zarzuty podniesione przez Wojewodę, Sąd Wojewódzki nie był nimi związany i de facto był zobligowany do oceny legalności całej uchwały. Z treści uzasadnienia wynika, że uczynił to także w zakresie zarzutów posłużenia się w treści planu pojęciami nieostrymi. Co więcej, kwestia użycia w treści planu pojęć nieostrych stanowiła również zarzut podnoszony przez Wojewodę Dolnośląskiego, zaś Sąd uznając częściową zasadność tego zarzutu, wyeliminował z treści uchwały takie pojęcia. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. [w:] CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu kasacji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na nieuwzględnieniu dotychczasowego ładu przestrzennego i walorów obszaru objętego zmianami planistycznymi. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.p.z.p. czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Trafnie ocenił, że gmina dysponowała władztwem planistycznym, w ramach którego mogła swobodnie kształtować przeznaczenie terenów i władztwa tego nie przekroczyła. W przepisie § 5 ust. 2 pkt 2 planu, określającym przeznaczenie poszczególnych terenów wydzielanych liniami rozgraniczającymi, uchwała przewiduje, jako tereny "AG" zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą, w tym: wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o pow. sprzedaży poniżej 2000 m2, stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy - z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowanie i innymi formami gospodarowania odpadami. Natomiast tereny oznaczone symbolem "O" w § 5 ust. 2 pkt 3 plan określił jako zakłady gospodarowania odpadami, dla których dopuszczenia i ograniczenia określono w ustaleniach szczegółowych odnoszących się do terenu 2O,AG w § 16. W myśl § 16 ust. 1 zd. 1 planu: "Teren istniejącego zakładu recyklingu przetwarzającego odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne - do zachowania". Natomiast zd. 2 ust. 1 § 16 stanowi, że: "Na terenie 2O,AG dopuszcza się sytuowanie obiektów aktywności gospodarczej". Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że takie unormowanie nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ plan nie tylko zachowuje dotychczasowe przeznaczenie terenu dla zakładu recyklingu przetwarzającego odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne, jak również dopuszcza sytuowanie obiektów aktywności gospodarczej, jednak z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami (§ 5 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały). Zarówno literalna, jak i systemowa wykładnia norm § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 16 ust. 1 uchwały prowadzi do wniosku, że intencją lokalnego prawodawcy było przeznaczenie w planie na terenie 2O,AG lokalizacji obiektów aktywności gospodarczej z ograniczeniami, wynikającymi ze zdefiniowania tego terenu w § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 planu. Natomiast jako wyjątek rada postanowiła o zachowaniu aktualnego sposobu zagospodarowania terenu przez istniejący zakład recyklingu odpadów. Posłużenie się w tekście planu pojęciem: "do zachowania" oznacza, że lokalny prawodawca pozostawia dotychczasowe przeznaczenie terenu "w niezmienionym stanie" tym samym petryfikując stan faktyczny i prawny wobec istniejącego i działającego zakładu recyklingu przetwarzającego odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Trzeba jednak mieć na uwadze, że pro futuro wyklucza możliwość funkcjonowania na tym terenie wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że unormowania zawarte w zakwestionowanym akcie nie ingerują w prawo własności skarżącej, a zwłaszcza w jego istotę. Trzeba mieć na uwadze, że gmina dokonała zmiany studium, w zakresie dotyczącym terenu objętego planem i w studium określono tereny oznaczone, jako K 4.3, (na których znajdują się obszary oznaczone, jako 2OAG, 3UAG, 4AG), jako tereny przekształceń strukturalnych i funkcjonalnych, natomiast tereny oznaczone jako K 4.4 określono jako tereny podlegające rekultywacji poprzez nasadzenie zieleni wysokiej. Ponadto istotne jest to, że plan musi być niesprzeczny z uchwałą o studium. Skoro studium przewiduje tereny przekształceń strukturalnych i funkcjonalnych to organ gminy (w ramach władztwa planistycznego) był uprawniony do dokonania zmian w dotychczasowym przeznaczeniu terenu o charakterze przemysłowym. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez jego niezastosowanie. Przepisy § 4 rozporządzenia ustalają wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, przy czym pkt 1 wymaga, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie z wymaganymi standardami ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach. Tego rodzaju postanowienia planu przekraczają granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Skarżąca zarzuca, że w planie nie sformułowano przeznaczenia terenu, a jedynie określono formę zachowania terenu i znajdującego się na tym terenie obiektu. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tego zarzutu, albowiem w tym zakresie plan abstrakcyjnie i generalnie określa na przedmiotowym obszarze dopuszczalne przeznaczenie terenu w postaci sytuowania obiektów aktywności gospodarczej, nie wskazując rodzaju inwestycji, jakie mają być lokowane na poszczególnych terenach. Gmina na terenie objętym planem, jedynie wyklucza możliwość funkcjonowania zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Natomiast na zasadzie lex specialis, chroniąc prawa nabyte unormowano, że zostanie zachowany teren istniejącego (działającego) zakładu recyklingu przetwarzającego odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości lub prawo pokrewne musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępny [w:] CBOSA.). W rozpoznawanej wzięto pod uwagę, że mieszkańcy gminy nie chcą poszerzania działalności w zakresie przerobu odpadów, zwłaszcza niebezpiecznych w pobliżu miejsca ich zamieszkania. Organ gminy jest zobowiązany wziąć pod uwagę wolę mieszkańców uchwalając akt prawa miejscowego. Istotne jest przy tym, że uchwała pozostawia możliwość prowadzenia przez skarżącą szeroko rozumianej gospodarki odpadami na terenie dotychczasowym. Podkreślić trzeba, że przyjęte regulacje stanowią realizację konstytucyjnego nakazu poprawy stanu ochrony środowiska i zmniejszenia jego zanieczyszczenia poprzez gospodarkę odpadami (art. 74 Konstytucji RP). Spełniony też został warunek wynikający z art. 22 Konstytucji RP, dotyczący ograniczenia wolności gospodarczej ze względu na ważny interes społeczny. Przez zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 116 ust. 1 Konstytucji RP) należy rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających ze środowiska. Niewątpliwie przyjęcie w § 16 ust. 1 planu "zachowania zakładu" recyklingu przetwarzającego niebezpieczne odpady, równoważyło przyjęcie w tym akcie przepisów służących ochronie środowiska i zdrowia mieszkańców okolicznych terenów. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy planistyczne prawidłowo wyważyły interes publiczny korporacji gminnej z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości (w tym skarżącej). Przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały wzięto bowiem pod uwagę przeciwstawiające się interesy różnych grup społecznych w gminie. Zatem mimo wprowadzenia pewnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poszczególnych nieruchomości, zachowana została zasada proporcjonalności. Co istotne, uchwała pozostawiła skarżącej możliwość prowadzenia szeroko rozumianej gospodarki odpadami na terenie istniejącego zakładu recyklingu przetwarzającego odpady. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.