VI SA/Wa 887/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. K. ("K."), zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("Prezes UKE") wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższe postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., zwanej dalej "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "kpa"). Skarżonym postanowieniem Prezes UKE ograniczył K. prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez O. S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej "OP") instrukcji z prowadzonej przez OP rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015, wszczętym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na wniosek OP z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w zakresie w jakim materiał ten stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa OP, zawartą we fragmentach pisma OP, nr [...], które wpłynęło do UKE w dniu [...] listopada 2013 r. w zakresie opisanym w tym postanowieniu. W skardze podniesiono następujące zarzuty: [Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy] 1. naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej "kpa"] i 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści Zastrzeżonych Informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez przedstawiającą Zastrzeżone Informacje T. co doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia K. wglądu do materiału dowodowego; 2. naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia Zaskarżonego Postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, b) niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia K. motywów rozstrzygnięcia Zaskarżonego Postanowienia oraz uniemożliwiło K. poznania rzeczywistych motywów wydania Zaskarżonego Postanowienia; 3. naruszenia art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne [Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm., dalej "Pt"] przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. [naruszenie prawa materialnego] 4. naruszenia art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T.S.A. [dalej "T."] klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm., dalej "uznk"], co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia K. możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu. Na wstępie skarżąca zwróciła uwagę na istniejącą w orzecznictwie rozbieżność dotyczącą trybu zaskarżenia postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Pt w zw. z art. 123 k.p.a. K. podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1792/11 gdzie stwierdzono m.in. że "zaskarżone postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego, za błędne należy uznać odwoływanie się Sądu do art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. i ocenę, że niezadowolona z rozstrzygnięcia strona powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a jak to zostało wyżej powiedziane postanowienie zaskarżone należało zaliczyć do ostatniej grupy". W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, złożenie niniejszej skargi nie może zostać uznane za przedwczesne (nie było potrzeby wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zajął stanowiska odnośnie zasygnalizowanej rozbieżności w orzecznictwie WSA i NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Prezesa UKE wydane w trybie art. 207 ust. 1 Pt oraz czy przed wniesieniem skargi konieczne jest poczynienie dodatkowych kroków przez stronę skarżącą. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 579/14 Sąd ten dokonał wykładni art. 207 ust. 1 Pt stwierdzając m.in. że od postanowienia Prezesa UKE wydanego w trybie art. 207 ust. 1 Pt służy skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym postanowieniu wskazał również, że cyt. "postanowienie o ograniczeniu pozostałym stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter postanowienia rozstrzygającego sprawę, co do istoty. Trafne wywody zawarte w cytowanym wyżej postanowieniu o sygn. akt II GSK 700/09 uzupełnić można w ten sposób, że istota sprawy rozstrzygniętej w drodze omawianego postanowienia nie jest tożsama z istotą sprawy administracyjnej, przy której rozpoznawaniu wyniknął problem dostępu podmiotów uczestniczących w postępowaniu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa innego uczestnika postępowania. Zagadnienie ograniczenia dostępu do dokumentacji jest kwestią odrębną w stosunku do postępowania głównego, a jej istotą jest wyłącznie dostęp do akt i jego zakres. Aby rozstrzygnięcie o ograniczeniu dostępu do akt miało rzeczywiste znaczenie, musi być rozpoznane wtedy, gdy problem powstanie i niezależnie od "sprawy głównej". Problem ten jest odrębny w stosunku do sprawy głównej, ale powstaje wyłącznie w jej toku. Prawdopodobnie dlatego ustawodawca wybrał dla jego rozwiązania rozstrzygnięcie w formie postanowienia, które to rozstrzygnięcie z zasady dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, wtórnych w stosunku do sprawy głównej. Odmienna jest sytuacja, która powstaje na gruncie art. 9 ust. 1 i 2 P.t., który to przepis pozwala przedsiębiorcy zastrzec, że informacje dostarczane przez niego Prezesowi UKE stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie to nie jest składane w związku z prowadzeniem sprawy administracyjnej przed Prezesem UKE, zatem nie ma innej "sprawy głównej". Samo zastrzeżenie ograniczające dostęp do informacji wynikających z przedłożonej organowi dokumentacji powoduje ograniczenie tego dostępu podmiotom niebędącym uczestnikami postępowania, chyba, że Prezes UKE w drodze decyzji uchyli zastrzeżenie. W opisanej sytuacji uchylenie zastrzeżenia dostępu do informacji i dokumentacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa jest sprawą główną, zatem organ rozstrzyga ją decyzją. Zgodnie z art. 206 § 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a., ze zmianami wynikającymi z P.t. Zatem, uregulowania procesowe zawarte w P.t., jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w k.p.a. Takim uregulowaniem szczególnym jest art. 207 ust. 1 P.t. przewidujący możliwość ograniczenia pozostałym stronom prawa wglądu do akt. Zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. jest prawo strony do wglądu w akta sprawy. Art. 207 ust. 1 P.t. ustanawia wyjątek od tej zasady. Określone są warunki i forma, w jakiej ustala się ograniczenie wglądu do materiałów sprawy. Kwestie, które nie są uregulowane należy rozstrzygać na podstawie k.p.a. Taką kwestią jest możliwość zaskarżenia w trybie administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., bowiem P.t. zagadnienia tego nie reguluje w sposób szczególny. Należy zatem sięgnąć do k.p.a., z którego art. 141 § 1 wynika, że zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. Nie ulega wątpliwości, że w kwestii zaskarżalności postanowienia z art. 207 ust. 1 P.t., k.p.a. nic nie stanowi, bowiem postanowienie to wydawane jest na podstawie P.t. i nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem zażalenie na omawiane postanowienie nie służy. Ustawa Prawo telekomunikacyjne również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. W tej sytuacji jedyny trafny wniosek jest taki, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Odrębną jest natomiast kwestia dopuszczalności kontroli sądowej omawianego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone w cytowanych wyżej orzeczeniach NSA, zaaprobowane także przez Sąd I instancji, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jako na postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty. Pozostaje do rozważenia kwestia ostatnia, ale decydująca dla oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia, czy możliwe i dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez żadnych dodatkowych kroków ze strony skarżącego. Art. 52 p.p.s.a. ustanawia zasadę, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Jak wykazano wyżej na postanowienia wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia. Zatem stronie nie można postawić zarzutu niewyczerpania trybu zaskarżenia, gdyż trybu takiego ustawa nie przewiduje. Jednak wobec treści art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W powołanym przepisie chodzi o niezaskarżalne w trybie administracyjnym akty administracyjne inne niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., co do których ustawa nie zwalnia z obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takim aktem jest postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t., które jest niezaskarżalne, jest aktem innym niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. i jednocześnie żaden przepis nie zwalnia z kierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem obowiązek ten istnieje, zaś przed jego wypełnieniem skarga do sądu jest przedwczesna i niedopuszczalna." Powyższy pogląd został podzielony m.in. w postanowieniu NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 1312/14. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przedstawiony wyżej pogląd podziela. W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu na postanowienie z dnia 7 stycznia 2014 r. nie wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa (należy przy tym dodać, że na gruncie art. 52 § 4 p.p.s.a. termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania) a zatem przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako przedwczesna, a zatem i niedopuszczalna. W celu wykazania przez skarżącego zachowania wymogu wezwania przy wnoszeniu skargi niezbędne jest załączenie do niej tego pisma wraz z dowodem jego przesłania do organu (por. postanowienie NSA z 14 maja 2009 r. II GSK 969/08 Lex 57 4206). Końcowo wypada dodać, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części zaskarżonego postanowienia przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Jednakże wadliwe pouczenie nie kreuje prawa do rozpoznania merytorycznego wniesionej skargi w sytuacji, gdy skarga podlega odrzuceniu w sytuacji zaistnienia jednej z przyczyn o jakiej mowa w art. 58 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.