II OSK 626/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. i C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 522/14 w sprawie ze skargi W. B. i C. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ławy fundamentowej wybudowanej w miejscu rozebranej dobudówki do budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 522/14 oddalił skargę C. B. i W. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ław fundamentowych wybudowanych w miejscu rozebranej dobudówki do budynku. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania ław fundamentowych wybudowanych w miejscu rozebranej dobudówki do budynku w B. [...]. Organ ustalił, że w 2009 r. W. i C. B. rozebrali murowaną dobudówkę na zapleczu budynku, a w miejscu rozebranej dobudówki wykonali, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ławy fundamentowe o wymiarach 1,98 x 4,34 m pod przyszły ganek murowany. Jednak z uwagi na brak zgody współwłaściciela nieruchomości, tj. K. W., budowa ganku została przerwana. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ powiatowy nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r.: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. ław fundamentowych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki na której zlokalizowane są przedmiotowe ławy fundamentowe, 3) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy ław fundamentowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec nieprzedłożenia przez inwestorów w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] PINB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorom rozbiórkę ław fundamentowych wybudowanych w miejscu rozebranej dobudówki do budynku. Odwołanie od tej decyzji złożyli W. i C. B. oraz R. i T. Z. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionych odwołań Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że realizacja przez inwestorów robót budowlanych polegających na wykonaniu ław fundamentowych o wymiarach 1,98 x 4,34 m była częścią zamierzenia inwestycyjnego jakim było wzniesienie przez nich nowej dobudówki do budynku mieszkalnego. Fakt, iż w chwili obecnej przedmiotowe ławy fundamentowe użytkowane są jako taras potwierdza tylko to, że wykonane roboty traktować należy jako rozbudowę obiektu, ponieważ zmieniły one granicę obiektu i powiększyły go o dodatkową przestrzeń użytkową. Bezsprzeczne jest również to, że inwestorzy na przedmiotowe roboty budowlane nie uzyskali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego konieczne było wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku niezastosowania się do obowiązku nałożonego postanowieniem, o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest, w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Organ stwierdził, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji w terminie wyznaczonym przez organ I instancji postanowieniem dnia [...] czerwca 2013 r. W takim stanie rzeczy jedynym przez prawo dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Skargę od opisanej wyżej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. B. i C. B. zarzucając, że decyzja narusza przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżących, naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ niewyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy. Naruszenie to polegało też na dowolnej ocenie dowodów, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że stworzona przez skarżących wylewka betonowa jest ławą fundamentową, a nie jedynie utwardzeniem gruntu, co skutkowało błędną kwalifikacją prawną i uznaniem, że do wykonania robót niezbędne było pozwolenie na budowę, podczas gdy w rzeczywistości konieczne było jedynie zgłoszenie. Zarzucono również naruszenie art. 86 k.p.a., polegające na nieprzesłuchaniu strony postępowania, pomimo, że istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę uznał, że organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sprawie, co doprowadziło do trafnego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych wynika, że skarżący dopuścili się samowolnego wykonania ław fundamentowych o wymiarach 1,98 m x 4,34 m. Tych ustaleń nie podważają także skarżący. Prawidłowo zatem organ powiatowy wdrożył procedurę legalizacji tego obiektu, zobowiązując skarżących do przedłożenia określonych dokumentów. Wobec nieprzedłożenia tychże dokumentów konieczne stało się wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Sąd, odwołując się do art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy Prawo budowlane, podzielił ocenę organów obu instancji, że na wykonanie opisanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w skardze Sąd stwierdził, że nie jest ona spójna. Nie jest przekonujący argument, że skarżący "zaprzestali budowy dobudówki, zanim zaczęli ją tworzyć". Przeczą temu pisma skarżących kierowane do organu nadzoru budowlanego i ustalenia dokonane w trakcie oględzin. Zdaniem Sądu, słusznie organy wywiodły, że wykonane roboty budowlane nie były "utwardzeniem gruntu na działce budowlanej" (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Bez wątpienia pozbawione logiki byłoby utwardzenie gruntu w formie ław fundamentowych. Odwołując się do wzorca przeciętnego i racjonalnie myślącego człowieka, można stwierdzić, że człowiek taki nie dokonuje utwardzenia gruntu poprzez wybudowanie ław fundamentowych, których wykonanie jest pracochłonne i kosztowniejsze niż utwardzenie gruntu przez np. wylanie betonu. W świetle niespójnej argumentacji podniesionej w skardze i wobec zgromadzonego przez organy wyczerpującego materiału dowodowego Sąd I instancji uznał, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji zasługują na aprobatę. Zdaniem Sądu, trudno post factum modyfikować zamiary, które legły u podstaw dokonanej samowoli budowlanej. Z tych względów przyjąć należało, co wynika niezbicie z akt administracyjnych, że prawidłowy był wniosek organów obu instancji, iż pierwotnym zamierzeniem skarżących było wzniesienie dobudówki do budynku mieszkalnego. W tym też celu wykonano sporne ławy fundamentowe. Następnie – na skutek sporu sąsiedzkiego – zakres inwestycji został ograniczony, gdyż inwestorzy musieli poniechać wzniesienia dobudówki i inwestycję przerwali / zakończyli na etapie owych ław fundamentowych. Sąd zauważył, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/05). Trafnie zatem organy obu instancji zbadały zamiary inwestorów i etap na jakim doszło do ujawnienia samowoli budowlanej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 352/13). W tym stanie rzeczy zgodzić się wypada, że gdy roboty budowlane stanowią składową większego zamierzenia inwestycyjnego, wymagającego pozwolenia na budowę, to w odniesieniu do nich zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie obowiązuje (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 109/14). Zatem wybudowanie ław fundamentowych (jako element szerszego zamierzenia budowlanego) wymagało – w realiach niniejszej sprawy – uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W konsekwencji samowola budowlana w tym zakresie otworzyła organowi nadzoru budowlanego możliwość wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Końcowo Sąd zauważył, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje, że wykonane roboty budowlane mogą być użyteczne (ułatwiają wyjście z lokalu mieszkalnego), gdyż ta okoliczność nie oznacza, że ich wykonanie było legalne. Skoro w skardze nie wskazano jakie niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy miałoby ujawnić przesłuchanie strony, to oznacza, że zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. nie był uzasadniony. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli, poprzez pełnomocnika, W. B. i C. B., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przeprowadzone przez skarżących prace mają charakter robót budowlanych; - art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przeprowadzone przez skarżących prace wymagały uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym organy podatkowe nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. z obrotu prawnego oraz nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w istotnym stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strony podniosły, że nie zgadzają się z twierdzeniami Sądu, jakoby w rozważanym stanie faktycznym przeprowadzone prace na nieruchomości miały charakter wykonania ław fundamentowych. Skarżący podtrzymali, że zarówno zamiarem, a także efektem przeprowadzonych prac było wyrównanie terenu i jego utwardzenie. Skarżący, odwołując się do treści art. 28 ust. 1 i art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wskazali, że podjęte przez nich prace polegające na dokonaniu wylewki betonowej, przeprowadzone były w oderwaniu od budynku mieszkalnego. Dotyczyły wyłącznie terenu otaczającego budynek, dlatego też w żadnym wypadku nie można mówić o przeprowadzeniu robót budowlanych w rozumieniu nadanym przez ustawę Prawo budowlane. Stwierdzili, że niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższanie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem organy, a następnie Sąd, dopuściły się naruszenia art. 3 pkt 7 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przeprowadzone prace są robotami budowlanymi. W rozważanym stanie faktycznym doszło do błędnej kwalifikacji przeprowadzonych prac. Sąd błędnie uznał, że betonowa wylewka powstałej w miejscu rozebranej dobudówki, stanowi ławę fundamentową. W 2009 r. skarżący dokonali rozbiórki poniemieckiej dobudówki (pod nią znajdował się zbiorniki szamba), przybudówka zagrażała życiu (pismo skarżących z dnia 6 września 2012 r.), mieszkańcy budynku wychodząc z domu, każdorazowo musieli przez nią przechodzić, co stanowiło zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Jak wynika z pisma skarżących skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2012 r., cyt. "Po rozbiórce wyjście z budynku było nierówne (mam rodziców w starszym wieku i częściowo niesprawnych) i dlatego wylaliśmy fundamenty". Użyte słowo "fundamenty", było sformułowaniem nieprecyzyjnym. Skarżący co prawda posłużyli się terminem "fundamenty", niemniej jednak nie mieli na myśli elementu konstrukcji budowli, a zwykłą wylewkę betonową wykonaną w miejscu dawnej dobudówki, służącą ujednoliceniu, wyrównaniu i utwardzeniu terenu. Faktem jest, że skarżący przyznali się, że ich "cichym marzeniem" było odtworzenie dobudówki. Skarżący przyznali także, że ze względu na brak zgody sąsiada, nigdy nie uda się im spełnić tego marzenia. Powyższe sformułowania są kluczowe przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Jednoznacznie wynika z nich, że konieczność wyrównania terenu powstała po rozbiórce starej dobudówki. Z uwagi na stan podłoża po rozbiórce jedyną możliwością na doprowadzenie podłoża do stanu umożliwiającego jego użytkowanie, było wylanie betonu. Ustalenie celu wylewania betonu jest istotne przy rozstrzygnięciu, czy było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę oraz czy zasadnym było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organy dopuściły się nadużycia swobodnej oceny dowodów oraz nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wybiórcza i fragmentaryczna ocena treści pism kierowanych przez skarżących do organów, skutkowała błędną oceną stanu faktycznego. Akceptując to Sąd dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że organy prawidłowo oraz w sposób kompleksowy rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy. Z uwagi na to, że przeprowadzone przez skarżących prace, polegające na wyrównaniu terenu, nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, bezsprzecznie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Ława fundamentowa jest to część fundamentów budynku. Stanowi element konstrukcji posadowionej bezpośrednio w gruncie, za pośrednictwem której, całkowity ciężar budowli jest przenoszony bezpośrednio na grunt. Posadowienia takiej ławy dokonuje się zawsze poniżej poziomu przemarzania terenu. Wylewka betonowa powstała na nieruchomości skarżących nie wykazuje ani jednej cechy pozwalającej na jej kwalifikację jako ławy fundamentowej. Przede wszystkim wylewka znajduje się na powierzchni gruntu. Dokonując wylewki fundamentowej skarżącym nigdy nie towarzyszył cel stworzenia większej konstrukcji, z której to powstaniem wiązałoby się uzyskanie pozwolenia na budowę. Następnie skarżący kasacyjnie podali, że po przeprowadzeniu rozbiórki starej dobudówki, pozostałości po niej stanowiły jedynie zagrożenie dla wszystkich domowników, zwłaszcza dla schorowanych rodziców. Odległość progu od podłoża ziemi stanowi około pół metra, teren przy wyjściu jest pod skosem ok. 45 stopni, przez co pokonanie tego typu przeszkody dla każdego stanowi trudność, dla osób w podeszłym wieku jest przeszkodą nie do pokonania. Zasadnym było wyrównanie terenu. Niecelowym było natomiast wyrównanie terenu wyłącznie przy pomocy ziemi. Skarżący wskazali, że nawet w sytuacji, kiedy zamiarem podjęcia prac byłoby postawienie nowej dobudówki, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zamiar przeprowadzenia tego rodzaju prac jest wiązany z obowiązkiem ich zgłoszenia. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wylewka betonowa posiada następujące wymiary: 1,98 x 4,34, co (jej łączną powierzchnię ok. 8,6 m2). W przypadku wybudowania obiektu w postaci dobudówki, można mówić o samowoli budowlanej, jednakże procedura legalizacyjna winna być przeprowadzona na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a nie art. 48. Jeżeli przyjąć tok rozumowania proponowany przez organy administracji, a następnie zaaprobowany przez Sąd, zgodnie z którym, bezpośrednim zamiarem skarżących było postawienie nowej dobudówki, wspomniana dobudówka stanowiłaby nic innego jak wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, którego postawienie wymaga jedynie odpowiedniego zgłoszenia. W związku z powyższym decyzja administracyjna zostałaby wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ właściwa procedura legalizująca samowolę budowlaną powinna przebiegać na podstawie art. 49b, a nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organy administracyjne dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odczytując wyłącznie wyrywki pism skarżących w oderwaniu od całości, co rzutowało negatywnie na sytuację skarżących. Sąd rozpoznając skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nie uchylił jej, w pełni podzielając argumentację organów, lekceważąc wskazane przez skarżących uchybienia w procesie gromadzenia materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W skardze kasacyjnej sformułowano wobec wyroku Sądu I instancji zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z tego względu w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że "w rozważanym stanie faktycznym organy podatkowe nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji" oraz "nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w istotnym stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia". Po pierwsze, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1750/14, wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1225/06). Należy zauważyć, że powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a. zawiera 3 punkty w ramach których przewidziano odrębne przesłanki dla uchylenia decyzji lub postanowienia (pkt 1 lit. a–c), dla stwierdzenia jej nieważności (pkt 2) albo stwierdzenia wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (pkt 3). Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien jednoznacznie określać przepis prawa, który w ocenie wnoszącego taką skargę został przez sąd wojewódzki naruszony. Po drugie, za przejaw niedostatecznej precyzji w formułowaniu zarzutów skargi można również uznać zarzucenie naruszenia prawa "organom podatkowym" w sytuacji, gdy oczywistym jest udział w sprawie organów nadzoru budowlanego. Po trzecie, wskazując na niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów postępowania, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnych norm prawa procesowego, których uchybienia dopuściły się organy orzekające w sprawie. We wniesionej skardze kasacyjnej nie podano wprost przepisów prawa procesowego, które naruszyć miałyby organy administracji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi w wyniku niedostrzeżenia faktu przekroczenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów i tym samym niedokonania właściwej oceny dowodów skutkującej błędną oceną stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zebrany przez organy materiał dowodowy znajdujący się aktach administracyjnych sprawy zasadnie został oceniony przez Sąd I instancji za wyczerpujący i pozwalający na uznanie, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd, że organy dokonały właściwej oceny zebranych dowodów w sprawie przyjmując, że przedmiotem postępowania była ława fundamentowa mająca stanowić element nowej dobudówki, wykonana w miejscu rozebranej dobudówki do budynku. Jak wynika z protokołu oględzin budynku w B. [...], przeprowadzonych dnia 4 grudnia 2012 r. przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w obecności m.in. skarżących kasacyjnie, w miejscu rozebranej, starej dobudówki w roku 2009 Państwo B. wykonali ławy fundamentowe o wymiarach 1,98 x 4.34 m. Fundamenty miały stanowić ławy pod nowy ganek murowany. Jednak z uwagi na brak zgody K. W. nie zakończono budowy. Protokół o takiej treści został bez uwag podpisany przez 6 osób, w tym skarżących kasacyjnie. Ustalenia opisane w protokole potwierdza również dokumentacja fotograficzna, na której widoczne są sporne ławy fundamentowe o charakterystyce typowej dla tej części obiektu budowlanego, która miała służyć postawieniu nań murów. Świadczy o tym ich kształt, szerokość i głębokość. Okoliczności tej nie podważają wyjaśnienia podane przez skarżących kasacyjnie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 15 marca 2014 r., w którym wskazali, że rozebranie ławy utrudni wejście do budynku. Obecne wykorzystanie ław fundamentowych do wykonania tarasu, polegającego na utwardzeniu gruntu poprzez wyłożenie go kostką brukową, nie zmienia cech wykonanych ław fundamentowych, charakterystycznych dla tej części obiektu budowlanego, którą miały stanowić. Wbrew skarżącym kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił za uzasadnione przyjęcie przez organy orzekające, że wykonane ławy fundamentowe nie mogą być uznane za wyrównanie terenu polegające na wylaniu betonu w miejscu dawnej dobudówki i służące ujednoliceniu terenu. To, czy wykonane ławy fundamentowe znajdują się w mniejszym lub większym zagłębieniu w gruncie również nie determinuje możliwości ich zakwalifikowania jako typowego elementu mającego na celu przekazanie obciążenia przyszłych murów. Wskazywanie w skardze kasacyjnej, jakoby skarżący precyzyjnie i jednoznacznie określili w wyjaśnieniach kierowanych do organów administracji, że jedynym celem wykonania wylewki betonu było umożliwienie bezpiecznego opuszczenia domu niepełnosprawnym rodzicom, trafnie zostało uznane przez Sąd I instancji jako wyjaśnienie nieprzekonujące. Przede wszystkim, wbrew kasatorowi, skarżący pierwotnie odmiennie określali charakter wykonanych robót budowlanych i ich przeznaczenie, o czym świadczą wyjaśnienia podane w wymienionym wyżej protokole z oględzin i w piśmie z dnia 15 marca 2014 r. Również z pisma skarżących kasacyjnie z dnia 6 września 2012 r. wynika, że wylanie ław fundamentowych służyć miało wybudowaniu nowego ganku (dobudówki) i wyłącznie protest jednego ze współwłaścicieli nieruchomości uniemożliwił dalszą realizację zamierzenia a w konsekwencji spowodował inne wykorzystanie wykonanych już ław fundamentowych. Późniejsza próba wykazania innego zamiaru i charakteru wykonanych robót, mająca uchronić skarżących przed nakazem ich rozbiórki, jako nieprzekonująca nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono pogląd, że nawet uznanie, iż zamiarem podjętych prac było postawienie nowej dobudówki, powinno skutkować przyjęciem, że realizacja tego rodzaju obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę i zastosowanie winien mieć inny tryb legalizacji samowoli budowlanej. Wskazywany przez autora skargi kasacyjnej art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o określonej powierzchni zabudowy. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że planowany do wybudowania ganek (dobudówka) miał być połączony z budynkiem, o czym świadczy powiązanie z nim wykonanych ław fundamentowych oraz ich obrys. Ustosunkowując się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mającego polegać na ich błędnej wykładni stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym miała polegać błędna wykładnia wymienionych przepisów prawa materialnego. Przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa (por. H. Knysiak-Sudyka "Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wyd. z 2016 r., s. 210 i nast.). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana była przedstawić jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1462/10). Art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przy tym za budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Stosownie do postanowień art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według ust. 2 art. 48, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Wobec prawidłowego uznania, że w sprawie doszło do wykonania, bez stosownego zezwolenia, ław fundamentowych mających stanowić część obiektu budowlanego - ganku murowanego / przybudówki – właściwie organy nadzoru budowlanego podjęły w pierwszej kolejności procedurę umożliwiającą legalizację wykonanych robót. Zatem w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 48 ust. 1 i następne ustawy Prawo budowlane. Jednak wobec nie wykonania przez inwestorów określonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. obowiązków, ostatecznie organy zobligowane były orzec o nakazie rozbiórki, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że również zarzut skarżących kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie miał usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.