II SA/Bd 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r. poz. 674) zwanej dalej jako "ustawa" oraz art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanego dalej jako "k.p.a." orzekł o uznaniu z dniem [...] marca 2014 r. M.J. (skarżący) za osobę bezrobotną, jednocześnie odmawiając mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji skarżący spełniał określone w ustawie o promocji zatrudnienia warunki uznania go za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dnia, co stanowi podstawę do odmowy prawa do zasiłku. W odwołaniu od ww. decyzji Starosty skarżący wniósł o jej uchylenie i uznanie go za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśnił, że w okresie od [...] czerwca 2004 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą – Spółka A. Do sierpnia 2009 r. włącznie posiada opłacone należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Natomiast należności za okres od września 2009 r. do [...] grudnia 2012 r. jako nieopłacone objęte zostały układem ratalnym – w dniu [...] grudnia 2013 r. podpisał z ZUS umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14.03.2013 r. sygn.. akt IV SA/Po 5/13 zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, że okres 18 miesięcy, w ramach którego bezrobotny winien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, ma przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania danej osoby w charakterze bezrobotnego w sytuacji, gdy ustawodawca wymogu bezpośredniości w przepisie nie umieścił. Podkreślił, że ustawodawca ograniczył się jedynie do wskazania, iż chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca nie używa sformułowania bezpośrednio lub sformułowań dookreślających, to mając na uwadze zasadę racjonalności prawodawcy należy uznać za niedopuszczalną wykładnię ścieśniającą termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających". W jego ocenie, spełnia on ustawowe przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, bowiem prowadził przez kilka lat działalność gospodarczą i zgodnie z powyższą argumentacją przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji opłacał składki na ubezpieczenia ZUS-owskie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że rejestracja w urzędzie pracy w dniu [...] marca 2014 r. spowodowała przeliczenie 18 poprzedzających dzień rejestracji, który przypada na okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] marca 2014r. oraz ustalenie, czy w ww. okresie przez co najmniej 365 dni skarżący opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ww. ustawy jest krótsza niż 365 dni. Odnosząc się do stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu jak również przywołanego przez niego wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 5/13 wskazał, że o ile podobne stanowisko zajął ten sąd również w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Po 672/10 to jednak podkreślił, że w podobnych sprawach wydane zostały także odmienne orzeczenia. Wojewoda powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt III RN 168/01 (publ. OSNP 2002/20/478), zgodnie z którym opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1212/05 wskazując, iż "(...) Ze sformułowania "poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. Wojewoda uznał, że do rejestracji z kompletem dokumentów skarżący zgłosił się w dniu [...] marca 2014 r. i z tym dniem uznano go za bezrobotnego. Na dzień rejestracji skarżący nie legitymował się okresem 365 dni zaliczanych na poczet zasiłku dla bezrobotnych przypadających w okresie 18 miesięcy przed rejestracją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. J. w całości powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na treść przepisu art. 21 ust. 1 pkt 126 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, który zwalnia z podatku dochodowego przychód z odpłatnego zbycia nieruchomości jeżeli podatnik był zameldowany w tej nieruchomości na pobyt stały przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy przed datą zbycia (...). Nie ma przy tym znaczenia, czy okres zameldowania przypadał bezpośrednio przed datą zbycia, czy np. kilka lat wcześniej. Zatem skoro ustawodawca nie wprowadził wymogu bezpośredniości wystarczającym do zwolnienia jest fakt zameldowania na pobyt stały w zbytej nieruchomości przez okres dowolnych 12 miesięcy przed sprzedażą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2014 r., którą organ I instancji uznał skarżącego za osobę bezrobotną, jednocześnie odmawiając mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawnej i sprowadza się do dokonania wykładni przepisów zawartych w tej ustawie, w tym w szczególności w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyjął, że odmowa przyznania zasiłku spowodowana została nie spełnieniem wymogów formalnych polegających na tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżący nie legitymował się okresem co najmniej 365 dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem. W ocenie natomiast skarżącego, skoro ustawodawca odnośnie okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nigdy nie używał słowa "bezpośrednio" bądź innych sformułowania dookreślających, to mając na uwadze zasadę racjonalności prawodawcy należy uznać, że niedopuszczalna jest wykładnia ścieśniająca termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających, a skutkująca uznaniem, że przerwa pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a zarejestrowaniem, niezależnie od tego czym spowodowana, przesuwa kalendarzowo okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tak, że skutkuje to skróceniem faktycznie wypracowanego przez obywatela okresu 365 dni zatrudnienia uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo wyliczył okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu [...] marca 2014 r. ("karta rejestracyjna bezrobotnego", k. 8 akt administracyjnych), zatem Wojewoda słusznie wskazał, że okresem 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest okres od [...] września 2012 r. do [...] marca 2014 r. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10 (CBOSA) zgodnie z którym art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. W przywołanym wyroku NSA przyjął taki sposób liczenia okresu 18 miesięcy, że przedział czasowy kończył się w dniu poprzedzającym dzień zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. Podobne stanowisko zajął NSA uzasadniając wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 152/12 (CBOSA) rozróżniając czas przypadający na okres "obrachunkowy" czyli brany pod uwagę okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania od czasokresu wykraczającego poza okres "obrachunkowy". Sąd podziela również pogląd zawarty w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1011/11 (CBOSA) zgodnie z którym ustawodawca nie zezwolił organom administracji na ustalanie omawianego okresu z uwzględnieniem innych okoliczności niż określone w przepisach art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy. Zatem wskazany okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. W przywołanej sprawie WSA w Olsztynie podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości doliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu w którym trwał spór z organem rentowym o ustalenie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. Jak wskazano na wstępie rozważań, spór w kontekście zarzutów skargi odnosi się także do oceny dokonanej wykładni i w konsekwencji zastosowania przez organ odwoławczy art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że doniosłą wskazówkę interpretacyjną w tym względzie może stanowić nowelizacja dokonana w art. 1 pkt 61 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2014 poz. 598) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 27 maja 2014 r. Ustawodawca w tym przepisie doprecyzował, że 365 dni okresu, który uprawnia do nabycia prawa do zasiłku, musi przypadać w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Ratio legis obecnego brzmienia, a więc także i samej zmiany, miało na celu zniwelowania wątpliwości interpretacyjnych, o czym świadczy treść pkt 42 uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej. Celem tej regulacji było zatem doprecyzowanie, a nie zmiana treści omawianego przepisu. Wobec powyższego zasadnym w ocenie Sądu było przyjęcie przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji okres 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania jako osoba bezrobotna, to okres bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania jako osoba bezrobotna. Z akt sprawy natomiast wynika, że w ten sposób obliczonym okresie od [...] września 2012 r. do [...] marca 2014 r. skarżący nie spełniał żadnej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.