II SAB/Kr 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy G. do wydania w terminie 30 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie o nr [...].; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych w sprawach zaprzestania zalewania jego działek, w tym o numerach [...] i [...], oznaczonych odpowiednio sygnaturami [...] i [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. J. K. zwrócił się do Wójta Gminy G. na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z żądaniem likwidacji przepustów przechodzących przez drogę krajową nr 28 oraz rowów odprowadzających wodę z działek i drogi gminnej, w tym wybudowanie urządzeń wodnych zapobiegających zalewaniu działek stanowiących jego własność z terenu działek będących własnością Gminy G. We wniosku stwierdził, że droga Gminy G. zlokalizowana na działce nr [...] jest wyłącznie tamą zagradzająca spływowi wody z wyższych partii terenu przez jego działki [...], [...], [...] do cieku wodnego rzeki [...]. Wnosi także o wydanie stosownych decyzji Starostwu Powiatowemu, które jest właścicielem działki nr [...] z ramienia Skarbu Państwa, z której skarżący jest zalewany notorycznie nawet po niewielkim deszczu. Na działkę [...] przez GDDKiA w K. odprowadzane są bezprawnie, zdaniem skarżącego, tysiące hektolitrów wody i ścieków, które spadają z dwóch przepustów wodnych drogi krajowej numer 28 [...]. Pismo zostało złożone w siedzibie organu administracji w dniu 26 lipca 2013 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. znak [...] Wójt Gminy G. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie właścicieli gruntów, którzy zmienili panujące na gruncie stosunku wodne ze wskazaniem, w jaki sposób to uczynili i jaki szkodliwy wpływ zmiana ta wywiera na grunt stanowiący własność wnioskodawcy. Realizując powyższe wezwanie, J.K. w piśmie z dnia 4 września 2013 r. wskazał, że to Gmina G. ok. 8 lat temu przegrodziła dolinę nasypem z drogą asfaltową urządzoną na działce nr [...] i zmieniła stosunki wodne. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy G. pismem z dnia 27 września 2013 r., znak [...], poinformował, że uregulowanie stosunków wodnych może nastąpić tylko w drodze ugody zainteresowanych właścicieli gruntów, zgodnie z art. 30 ustawy Prawo wodne, zaznaczając, że położenie powierzchni asfaltowej na urządzonej, istniejącej już drodze nie może być traktowane jako zmiana stanu wody na gruncie. W dniu 11 września 2013 r. J. K. i T. G. wnieśli zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy G. w/w spraw w ramach przepisów art. 29 Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 9 października 2013 r., znak [...], uznało zażalenie na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie załatwienia wniosku dotyczącego uregulowania stosunków wodnych oraz podjęcia działań mających na celu zaprzestanie zalewania działek nr [...] i [...] przez działkę sąsiednią nr [...], będącą własnością Gminy G. - za uzasadnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy G. nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem stron z dnia 25 lipca 2013 r. decyzją, postanowieniem lub też innym aktem, jak też nie podjął stosownej czynności w sprawie, bowiem pismo organu z dnia 26 sierpnia 2013 r. informujące o potrzebie wcześniejszego ustalenia granic działki nr [...], położonej w S. nie stanowi prawnej formy zakończenia postępowania. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. J. K. i T. G. wezwali Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że termin do załatwienia spraw administracyjnych w postępowaniu o sygn. [...], i [...], zgodnie z postanowieniem SKO w [...], mijał z dniem 8 listopada 2013 r. Pismem z dnia 5 października 2013 r., nadanym w dniu 8 października 2013 r. J. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy uregulowania stosunków wodnych i stanu prawnego działek o nr [...], [...] w S. w ramach przepisów art. 29 Prawa wodnego. Pismem z dnia 12 kwietnia 2014 r. J. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku ze sprawą znak [...], wskazując, że jego zażalenie z dnia 8 października 2013 r. nie zostało dotąd rozpoznane. W odpowiedzi na powyższe, SKO w [...] podało w piśmie z dnia 26 maja 2014 r., że zażalenie strony wpłynęło wprawdzie w dniu wydania postanowienia znak [...], ale zostało dołączone do akt sprawy po tym fakcie, stąd organ nie mógł odnieść się w powołanym postanowieniu do treści zawartych w piśmie z dnia 5 października 2013 r. Ponadto, pismem z dni 12 kwietnia 2014 r. J. K. wezwał Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu pod sygn. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy G. J. K. przedstawił przebieg sprawy i podniósł, że postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych jest prowadzone przez organ przewlekle. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie odniósł się w żaden sposób do propozycji załatwienia sprawy, zawartej w piśmie organu z dnia 27 września 2013 r. Ponadto podniósł, że pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. organ poinformował skarżącego, iż odpowiednie działania zostaną podjęte po otrzymaniu akt sprawy z WSA w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art, 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. - kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.). Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie nie załatwienia w ustawowym terminie przez Wójta Gminy G. wniosków rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych i ewentualnie przy pomocy odpowiednich postanowień administracyjnych podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest w chwili obecnej zasadność skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 16/14 - rozstrzygnął sprawę ze skargi J. K. na sprawę o bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie regulacji stosunków wodnych o sygn. [...] akt administracyjnych. Sprawę ze skargi J. K. na sprawę administracyjną w przedmiocie regulacji stosunków wodnych o sygn. [...] akt administracyjnych, Sąd w dniu 3 kwietnia 2014 r. postanowił wyłączyć bowiem do odrębnego rozpoznania sprawy. Na samym początku skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie nie załatwienia wniosku skarżącego, gdyż skarga na bezczynność w tym przedmiocie została poprzedzona środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia J. K. i T. G. z dnia 11 września 2013 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na niezałatwienie w terminie sprawy objętej pismem z dnia 25 lipca 2013 r., a także zażaleniem J. K. z dnia 5 października 2013 r. adresowanym do SKO w [...] na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych i stanu prawego jego działek w tym o numerach [...], [...] znajdujących się w S.. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. nie kwestionuje, że J. K. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na nie załatwienie w terminie sprawy przedmiotowej, kontrolowanej obecnie, czyli o sygn. [...] jak i o sygnaturze [...] (karta 56 akt sądowych). Rozpatrując wskazane wyżej zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu 9 października 2013 r. postanowienie znak [...], w którym po rozpatrzeniu zażalenia J. K. oraz T. G. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie załatwienia wniosku z dnia 25 lipca 2013 r. dotyczącego uregulowania stosunków wodnych oraz podjęcia działań mających na celu zaprzestanie zalewania działek nr [...] i [...] przez działkę sąsiednią oznaczoną nr [...], będącą własnością Gminy G. - postanowiło uznać zażalenie za uzasadnione i wyznaczyć dodatkowy 30 -dniowy termin na załatwienie sprawy w formie prawem przewidzianej. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący spełnił ten warunek, składając w/w zażalenie z dnia 11 września 2013 r. oraz z dnia 5 października 2013 r. na bezczynność Wójta Gminy G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEK nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Z tego co zostało ustalone powyżej wynika, że dla kontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, jako przesłanka formalna wniesienia skargi do WSA w Krakowie, późniejsze wezwanie Wójta Gminy G. przez skarżącego z dnia 12 kwietnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu pod sygnaturą [...] w trybie art. 101 i art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odnosząc się następnie do pojęcia bezczynności w ślad za dorobkiem doktryny i orzecznictwa sądowego trzeba stwierdzić, że z bezczynnością organu administracyjnego zobowiązanego do wydania decyzji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 u.d.i.p. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub - w innych przypadkach- do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności o określonej treści. Ustosunkowując się merytorycznie do wniesionej skargi trzeba stwierdzić, że w sprawie bezsprzeczne jest, że w dniu 25 lipca 2013 r. J. K. skierował do Wójta Gminy G. wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy Prawo Wodne, żądając przywrócenia stanu faktycznego poprzedniego na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy G. lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wójt Gminy G. odpowiadając na pismo skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r. wezwał skarżącego o sprecyzowanie swoich żądań, przez wskazanie właścicieli gruntów, którzy zmienili panujące na gruntach stosunki wodne, ze wskazaniem w jaki sposób to uczynili i jaki szkodliwy wpływ ta zmiana wywiera na grunt, pouczając jednocześnie, że zgodnie z art. 64 k.p.a. nieusunięcie braków w terminie 7 dni od otrzymania pisma spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe pismo, J. K. złożył wniosek z dnia 4 września 2013 r., w którym domaga się zmiany uregulowania spływu wód, który zaskarżony organ określił w odpowiedzi na skargę jako ukształtowany od kilkudziesięciu lat. Organ podniósł, że droga krajowa nr 28 [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, natomiast działka nr [...] położona w S., od założenia w latach siedemdziesiątych ewidencji gruntów wsi S., figuruje jako droga i taką funkcję pełni. Mając na uwadze te okoliczności, zaskarżony organ pismem z dnia 27 września 2013 r., znak [...] poinformował skarżącego o możliwości uregulowania stosunków wodnych w drodze zawarcia ugody zainteresowanych właścicieli gruntów, zgodnie z art. 30 ustawy Prawo wodne. Z punktu widzenia zasad prawa administracyjnego, omawiany wniosek skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r. - jako wniosek o wydanie decyzji administracyjnej - stanowi pismo, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym organ, do którego został skierowany powinien działać w trybie, terminach i formie określonych przez przepisy k.p.a. i zgodnie z jego zasadami, wykorzystując w celu załatwienia przedmiotowego wniosku stosowne instytucje postępowania administracyjnego w odpowiednim połączeniu z treścią prawa materialnego. Tymczasem w odpowiedzi na w/w wniosek z dnia 25 lipca 2013 r., Wójt Gminy G. kieruje do skarżącego powyżej wskazane pisma, których treść nie czyni zadość przepisom k.p.a., które potencjalnie znajdują zastosowanie z chwilą wpływu do organu wniosku o wszczęcie postępowania. Organ powinien tylko rozważyć, które z przepisów k.p.a. znajdą odpowiednie zastosowanie w sprawie takiego wniosku. Sposób prowadzenia sprawy z wniosku skarżącego J. K. z dnia 25 lipca 2013 r, w tym pismo Wójta Gminy G. z dnia 27 września 2013 r. znak: [...], w którym poinformował skarżącego, że uregulowanie stosunków wodnych może nastąpić tylko w drodze ugody zainteresowanych właścicieli gruntów, zgodnie z art. 30 ustawy Prawo wodne, zaznaczając, że położenie powierzchni asfaltowej na urządzonej, istniejącej już drodze nie może być traktowane jako zmiana stanu wody na gruncie - wskazuje, zdaniem Sądu, że wniosek ten nie został rozstrzygnięty, załatwiony do dnia rozprawy w WSA w Krakowie i jest rozpatrywany przez organ z pomięciem brzmienia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim w zakresie wskazującym na terminy załatwienia sprawy lub ich zgodne z prawem przesunięcie w czasie - w związku z tym skarga jest uzasadniona. Bezczynności Wójta Gminy G. nie usprawiedliwia także okoliczność, że pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. organ poinformował skarżącego, iż odpowiednie działania zostaną podjęte po otrzymaniu akt sprawy z WSA w Krakowie. W kontrolowanej sprawie o bezczynność Wójta Gminy G. w postępowaniu i sprawie do sygn. akt administracyjnych [...], organ mógł podejmować odpowiednie działania na podstawie K.p.a. w m.in. oparciu o kserokopie akt administracyjnych przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W sprawie jest bezsprzeczne, ze wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie a jego nie załatwienie w terminie nie zostało skarżącemu wyjaśnione i uzasadnione w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego posiada regulacje dotyczące: wszczęcia postępowania, załatwiania spraw, postanowień administracyjnych, decyzji i ugody, których organ nie zastosował. Podsumowując, w kontrolowanej przez Sąd indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej zastosowanie powinny znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, mając na uwadze powyższe ustalenia, zobowiązano Wójta Gminy G. w terminie 30 dni do dokonania czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy wyznaczony w pkt 1 wyroku liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie Wójt Gminy G. nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie a podejmowane przez niego w tej sprawie działania posiadały formę pism i nie nawiązywały do przepisów k.p.a. Jednak, pomimo formalnego złożenia przez skarżącego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie dwóch spraw w terminie, a to sprawy objętej sygnaturą akt administracyjnych: [...] i sygnaturą akt administracyjnych: [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wypowiedziało się wprost i wyraźnie jedynie w odniesieniu do sprawy o sygn. [...], co według Sądu, mogło w jakiś sposób wprowadzić w błąd zaskarżony organ. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł wniesioną przez niego tytułem wpisu od skargi.