V SAB/Wa 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014r. sprawy ze skargi C. P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych; postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić C. P. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego zarejestrowanego w rejestrze opłat sądowych w dniu [...] maja 2014 r., pod poz. [...]. Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2013 r., wniesionej przez [...] (dalej jako skarżący, wnioskodawca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP lub organ) w przedmiocie nierozpoznania wniosku o dofinansowanie projektu skarżącego pt. "...." złożonego [...] lutego 2006r. Stan faktyczny został ustalony przez Sąd na podstawie akt załączonych przez organ oraz akt sądowych o sygn.: V SAB/Wa 23/11, V SA/Wa 1780/12,V SAB/Wa 11/13 oraz II GSK 1801/12 i przedstawia się następującą: Skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą CBP International [...]., wnioskiem z [...] lutego 2006r. zwrócił się o przyznanie dofinansowania projektu pt. "..." zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm., dalej: ustawa o NPR), przewidującej m.in. wydatkowanie publicznych środków wspólnotowych na realizację programów operacyjnych. Wniosek o dofinansowanie złożony został w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL). Ponadto pismem z [...] lutego 2006r. skarżący wyjaśnił w jaki sposób udokumentował sytuację finansową prowadzonej przez siebie działalności oraz wskazał, że pomimo, iż wartość projektu prawie 15-krotnie przekracza wysokość dochodu za rok 2005, to kwartalne rozliczenia i przedstawiony harmonogram (wysokość środków potrzebnych w pierwszym kwartale jest równoważna z wysokością dochodu za 2005 rok) zapewnia realizację projektu pod względem finansowym. Pismem z [...] lutego 2006r. W. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. we [...] poinformowała skarżącego o zwróceniu jego wniosku złożonego [...] lutego 2006r. i wyjaśniła, że powodem zwrotu jest brak ogłoszenia przez PARP konkursu na dzień złożenia przez niego wniosku. Dlatego też wniosek nie mógł zostać przyjęty. Ponadto w odpowiedzi na pismo z [...] lutego 2006r. skarżącego pismem z [...] marca 2006r., nr [...] PARP poinformowała skarżącego, że nie jest możliwe, by ocena finansowa projektu jaką proponował skarżący została zaakceptowana przez organ. Organ wyjaśnił, że nadal będzie przy ocenie stosował zasadę, iż wartość projektu powinna być zbliżona do wartości całkowitych przychodów wnioskodawcy za poprzedni rok obrotowy (przychody oraz wartość projektu są porównywalne w skali 1 : 1 z akceptacją 20-30% różnicy na korzyść beneficjenta). Dodatkowo PARP zaproponowała skarżącemu dostosowanie skali projektu do wielkości osiąganych przez [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą CBP International [...]., co przy jednoczesnym założeniu poprawności merytorycznej projektu umożliwi pozytywną ocenę Komisji Oceny Projektów. Projekt nie został zarejestrowany i nie nadano mu numeru. Pismem z [...] grudnia 2008r. Skarżący złożył powództwo o wydanie nakazu zapłaty w kwocie 2.315.960 złotych. Kwota ta stanowiła wnioskowaną przez skarżącego wartość dofinansowania (2.111.000 zł), którą skarżący określił jako kwotę utraconych korzyści oraz kwoty 204.960 zł tytułem odszkodowania za poniesione straty (kwota stanowiła koszt nieopłaconego czasu pracy wnioskodawcy wykorzystanego na przygotowanie wniosku wraz z załącznikami). Wyrokiem z [...] czerwca 2009r., sygn. Akt XXV C 41/09 Sąd Okręgowy w W. Wydział XXV Cywilny m.in. oddalił powództwo. Z uzasadnienia wyroku wynika m.in. zasadność wywodów strony pozwanej (PARP), że jej działanie polegające na odrzuceniu wniosku powoda z powodu przekroczenia wymogów dotyczących jego finansowania podjęte zostało w ramach obowiązującego porządku prawnego i w ramach posiadanych kompetencji. W rezultacie pozbawione było cech bezprawności. Pozwana w ramach przysługującej kompetencji dochowała wymaganej staranności przy dokonywaniu oceny wniosku powoda. Brak było, zdaniem Sądu, podstaw do ustalenia, że w tych okolicznościach pozwana powinna zachować się inaczej, co powoduje, że nie można jej przypisać nagannej decyzji. Na skutek apelacji [...] Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny wyrokiem z 11 grudnia 2009r., sygn. Akt VI ACa 916/09 oddalił apelację. Natomiast postanowieniem z 18 listopada 2010r., sygn. Akt I CSK 320/10 Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wnioskiem z [...] sierpnia 2011r. skarżący zwrócił się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności decyzji PARP zawartej ww. piśmie z [...] marca 2006r. Minister Gospodarki skierował do skarżącego pisemne wyjaśnienia wskazując, że w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania w ramach programów operacyjnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."). W odpowiedzi na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister RR w piśmie z [...] września 2011r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając skargę na bezczynność Ministra Gospodarki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 stycznia 2012r., V SAB/Wa 23/11 odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że instytucją odpowiedzialną za realizację tego programu było Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Zatem skierowany przez skarżącego do Ministra Gospodarki wniosek z [...] sierpnia 2011r. o stwierdzenie nieważności pisma PARP z 3 marca 2006r. został skierowany do organu niewłaściwego. W marcu 2012r. Minister Gospodarki przekazał Ministrowi Rozwoju Regionalnego (dalej także Minister RR) dokumentację dotyczącą sprawy i Minister RR pismem z [...] kwietnia 2012r. poinformował skarżącego, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PARP z [...] marca 2006r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie jest bezpodstawny. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego wniosku z [...] kwietnia 2012r. Minister Rozwoju Regionalnego ponownie w piśmie z [...] maja 2012r. stwierdził brak podstaw do uznania zasadności złożonego wniosku. Postanowieniem z 4 września 2012r., V SA/Wa 1780/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że informacja o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, zawarta w piśmie PARP z [...] marca 2006 r. nie stanowiła aktu, do którego zastosowanie znajdują odpowiednie regulacje k.p.a., to wniosek strony z [...] sierpnia 2011 r. nie zainicjował nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, z tego względu, iż wskazane pismo decyzją administracyjną nie było. Wobec tego, zdaniem Sądu, zasadnie Minister Rozwoju Regionalnego udzielił stronie stosownych informacji zawartych w pismach z [...] kwietnia i [...] maja 2012 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wnioskodawcy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 listopada 2012r., II GSK 1801/12 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż pismem z [...] marca 2006 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości odniosła się do sugestii [...] dotyczących oceny finansowej projektu, udzieliła mu informacji dotyczących sposobu analizowania jego zdolności finansowej oraz warunków, jakie powinien spełnić, by przy założeniu merytorycznej poprawności projektu uzyskał on w postępowaniu pozytywną ocenę. Sąd kasacyjny stwierdził, że nie można kwalifikować ww. pisma PARP jako jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, dokonanego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przeciwnie, ze względu na jego treść należy uznać, że miało ono charakter czynności materialno-technicznej o wyłącznie informacyjnym walorze. Powyższe zdaniem NSA pozwalało uznać, że pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2012 r. zawierające informację, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pisma PARP z [...] marca 2006 r. jest bezpodstawny – nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym – nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wnioskiem z [...] grudnia 2012r. skarżący wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie poprawności formalnej wniosku złożonego przez niego: "wykonującego działalność gospodarczą pod firmą CBP International, w lutym 2006 r. o dofinansowanie projektu szkoleniowego "...." (wartość dofinansowania 2.111.000,00 złotych) poprzedzone nadaniem wnioskowi numeru SIMIC". Pismem z [...] stycznia 2013r. PARP poinformowała o braku możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2012r. gdyż w odniesieniu do odmowy udzielenia dofinansowania PARP nie wydaje i nigdy nie wydawała decyzji administracyjnych. W tym zakresie formy decyzji administracyjnej w odniesieniu do PARP nie przewidywał i nie przewiduje żaden przepis prawa. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem PARP skargę na bezczynność, polegającą na braku odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] grudnia 2012 r. o wydanie decyzji w przedmiocie poprawności formalnej jego wniosku złożonego [...] lutego 2006 r. o dofinansowanie projektu szkoleniowego "...." poprzedzone nadaniem wnioskowi numeru [...]. Postanowieniem z 28 maja 2013r., V SAB/Wa 11/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z dokumentów wynika, iż skarżący nie składał zażalenia na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do organu nadrzędnego, którym jest Minister Rozwoju Regionalnego, co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pismem z [...] czerwca 2013r. wnioskodawca złożył za pośrednictwem PARP zażalenie do Ministra Rozwoju Regionalnego i wniósł o zobowiązanie PARP do wydania decyzji. Pismem z [...] października 2013r. Minister RR poinformował skarżącego, że nie znajduje uzasadnienia do uznania jego zażalenia za zasadne. Pismem z [...] grudnia 2013r. skarżący złożył, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skargę na bezczynność PARP polegającą na odmowie wydania decyzji w przedmiocie formalnej poprawności wniosku o dofinansowanie projektu "...." złożonego [...] lutego 2006r. i wniósł o zobowiązanie PARP do wydania decyzji oraz o zwrot kosztów procesu. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lutego 2006r. złożył do W. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: WARR) wniosek o dofinansowanie projektu. WARR nie dokonała rejestracji i nadania numeru, a jedynie poinformowała w piśmie z [...] marca 2006r., że średnioroczna wartość projektu w znaczący sposób przekracza wartość przychodów za poprzedni rok obrotowy. Skarżący także podał, że pomoc była udzielana na podstawie ustawy o NPR oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (Dz.U., nr 166, poz. 1743) i zgodnie z tezą uchwały 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 3/06 oraz innymi orzeczeniami NSA (wyroki NSA: z 7 września 2005r., II GSK 116/05, z 22 lutego 2007r., II GSK 63/06) odrzucenie wniosku następuje w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego również NSA w postanowieniu z 28 listopada 2012r., II GSK 1801/12 oddalając skargę kasacyjną podzielił jego poglądy, że PARP winna wydać decyzję o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie ze względów formalnych lub też przyjąć wniosek do oceny merytorycznej i zdecydować o zawarciu umowy lub też nie. Ponadto jego zdaniem NSA jednoznacznie wypowiedział się w kwestii obowiązku stosowania przez PARP przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której PARP byłaby zobowiązana do wydania decyzji, gdyż: 1) odmowa udzielenia dofinansowania w przypadkach, w których dofinansowania udzielała PARP nigdy, tj. zarówno w obecnej perspektywie finansowej, czyli w odniesieniu do dofinansowania udzielanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), jak i w "starej" perspektywie finansowej, czyli w odniesieniu do dofinansowania udzielanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL), nie następowała w formie decyzji administracyjnej; 2) PARP nie jest organem administracji, a w ustawie z dnia 9 listopada 2000r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U., Nr 42, poz. 275, ze zm., dalej ustawa o PARP) brak jest podstawy do wydawania przez PARP decyzji administracyjnych; 3) Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 - w ramach tego Programu wniosek skarżącego o udzielenie dofinansowania nie został przyjęty do realizacji - został zakończony w 2007r. Obecnie kończy się już kolejna perspektywa dofinansowań ze środków europejskich obowiązująca w latach 2007- 2014. Brak jest zatem możliwości udzielenia stronie dofinansowania na warunkach na jakich składany był wniosek z [...] lutego 2006r. Zaznaczyła przy tym, że przy udzielaniu dofinansowania w ramach kolejnych perspektyw finansowych obowiązują odmienne zasady kwalifikowania wniosków, które mają być realizowane przez beneficjentów i objęte wsparciem środków unijnych oraz, że wybór wniosków do sfinansowania następuje zawsze w trybie konkursowym - w każdym działaniu w oddzielnym konkursie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżący w latach 2006-2008 składał bezpośrednio do PARP oraz w Regionalnych Instytucjach Finansujących wnioski o udzielenie dofinansowania w różnych konkursach w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP) jak i Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL). Dla żadnego ze składanych wniosków nie otrzymał dofinansowania - wnioski zostały rozpoznane negatywnie na etapie oceny formalnej. W związku z tym skarżący wytoczył PARP przed sądem powszechnym 4 sprawy o odszkodowanie. Wszystkie sprawy we wszystkich instancjach (łącznie z Sądem Najwyższym) ukończyły się dla PARP pozytywnie (oddalenie powództwa). Wobec nieskuteczności drogi postępowania cywilnego przeciwko PARP strona podjęła działania zmierzające do wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. nakłonienia PARP do wydanie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli sprawy sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania m.in. dopuszczalności skargi. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. zakresem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sady administracyjne mogą być objęte w drodze ustaw szczególnych akty i czynności administracji publicznej nie wymienione w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; Zgodnie z kolei z art. 58 § 4 p.p.s.a. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Natomiast w myśl art. 199 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2014, poz.101, dalej: k.p.c.) Sąd (powszechny) odrzuci pozew jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna. Art. 1991 k.p.c. stwierdza, że Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Przyjęte przez ustawodawcę w art. 1991 k.p.c. rozwiązanie odpowiada konstytucyjnej zasadzie domniemania kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP, który stanowi, że Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów). A contrario z powyższych przepisów wynika, że w wypadku, gdy sąd powszechny uznał się za właściwym do rozpoznania sprawy, to sąd administracyjny nie może być sądem właściwym do rozpoznania sprawy. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do naruszenia elementarnej zasady wskazującej na zakaz orzekania w sprawach już poprzednio rozstrzygniętych (res judicata). Mając powyższe na względzie należy jednoznacznie wskazać, że w sprawie merytorycznie co do pozwu skarżącego orzekał sąd powszechny w dwóch instancjach. Mianowicie wyrokiem z 22 czerwca 2009r., sygn. Akt XXV C 41/09 Sąd Okręgowy w Warszawie Wydział XXV Cywilny m.in. oddalił powództwo. Natomiast na skutek apelacji [...] Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny wyrokiem z 11 grudnia 2009r., sygn. Akt VI ACa 916/09 oddalił apelację. Co więcej również Sąd Najwyższy postanowieniem z 18 listopada 2010r., sygn. Akt I CSK 320/10 orzekał w tej sprawie, gdyż odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Należy również zauważyć, że kwestia dopuszczalności drogi sądowej (sądownictwo powszechne) i sądowoadministracyjnej była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle stosowania ustawy o NPR. Wątpliwości te częściowo zostały usunięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. NSA w uchwale tej rozstrzygnął zagadnienie prawne, które brzmiało: "Czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)?" i podjął następującą uchwałę o treści: Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Jednakże uchwała ta nie jest wiążąca w przedmiotowej sprawie, gdyż rozstrzygała odmienne zagadnienie. Podkreślenia wymaga fakt, że moc wiążąca powyższej uchwały obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, ale w granicach wyznaczonych wnioskiem (pytaniem). Dokonując w uzasadnieniu tej uchwały wykładni przepisów NSA dokonywał analizy przepisów tylko pod kątem zadanego pytania, które to pytanie dotyczyło Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Co więcej Sąd wykazywał, że z analizowanych przepisów wynikało, iż uprawnione organy (Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dyrektorzy oddziałów regionalnych) przyznają określoną pomoc w drodze decyzji administracyjnej bądź ustalają w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków. Natomiast z żadnego z przepisów mających zastosowanie w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o dofinasowanie realizacji projektu – tj.: 1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.); 2) ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. (Dz.U.2000.109.1158 ze zm.); 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (Dz.U., nr 166, poz. 1743); 4) rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz.U., nr 197, poz. 2024); 5) rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz.U., nr 207, poz. 2115 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej"; 6) rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oraz wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 (Dz.U., nr 234, poz. 2348); 7) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U., nr 18, poz. 216). - nie wynika aby zarówno Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, ani jej organy (art. 8 ustawy o PARR - Prezes Agencji i Rada Nadzorcza) mieli kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Trzeba również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wydaniu ww. uchwały również orzekały w przedmiocie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej i w wyrokach z 8 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1520/12, z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 566/08, wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2014r., V SA/Wa 2223/13 i z 18 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2873/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), w odniesieniu do wniosków składanych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP) orzekły o braku takiej drogi. Wskazano bowiem, że regulacje prawne, dotyczące realizacji programu (SPO – WKP) nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Natomiast zagadnienie prawne, jakie zostało rozstrzygnięte w tej uchwale dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Należy też stwierdzić, że wskazywany przez skarżącego wyroki NSA: z 7 września 2005r., II GSK 116/05, z 6 czerwca 2006r., II GSK 63/06 (skarżący mylnie wskazał datę wyroku jako 22 lutego 2007r.), były wydane w innym stanie prawnym i faktycznym i nie mogły znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się z kolei do tez zawartych w postanowieniu NSA z 28 listopada 2012r., II GSK 1801/12 należy wskazać, że ocena prawna wskazana w tym postanowieniu nie wiąże sądu I instancji, gdyż w sprawie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. Mianowicie Sąd kasacyjny wydając ww. postanowienie nie miał wiedzy (brak takich ustaleń w postanowieniu), że w sprawie uznał się za właściwy Sąd powszechny i prawomocnie rozstrzygnął między skarżącym (powód) a PARP (pozwany) spór. Zatem Sąd nie jest związany oceną prawą wyrażoną w postanowieniu NSA, gdyż stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, a tylko taki powód zwalnia sąd I instancji z obowiązku wynikającego z art. 170 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, to postępowanie przed organem musi kończyć się jednym z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. w szczególności decyzją administracyjną. Dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18). Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, iż we wskazanych przepisach szczególnych dotyczących systemu realizacji programów operacyjnych nie przewidziano możliwości wydania decyzji i też złożenia skargi na bezczynność organu. Zatem przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.