VIII SA/Wa 586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga I. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie umorzenia postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji") wpłynął wniosek I. i S. D. (zwani dalej: "skarżący", "strona") o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczo-garażowego położonego na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. N. w K. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz terminie oględzin ([...] sierpnia 2009 r.), których nie przeprowadzono z uwagi na nieobecność inwestora. Nie mniej pomimo zamkniętego wejścia nie stwierdzono aby przedmiotowy budynek był użytkowany. W tej sytuacji, PINB pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował skarżących, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. W dniu [...] października 2009 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżących w sprawie wydania decyzji procesowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczo - garażowego położonego na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. [...] w K. Pismem z dnia [...] października 2009 r. PINB po raz wtóry poinformował stronę, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz uzasadnił powody swojego stanowiska. Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżący złożyli kolejny wniosek o wydanie orzeczenia, które merytorycznie zakończy prowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczo-garażowych usytuowanych przy ul. N. [...] w K. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB po raz trzeci poinformował skarżących, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na skutek złożonego przez stronę zażalenia na niezałatwienie sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wyznaczył organowi I Instancji dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie przedmiotowej sprawy. W dniu [...] maja 2010 r. przeprowadzono oględziny na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. [...] w K. Podczas tej czynności ustalono, że pomieszczenie gospodarczo-garażowe jest w trakcie budowy. Nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś na skutek złożonego przez skarżących odwołania, WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę powyższego stanowiły uchybienia procesowe (konieczność ponownego przeprowadzenia czynności dowodowych). Ponownie rozpoznając sprawę, PINB przeprowadził w dniu [...] września 2010 r. kolejne oględziny ww. działek, w wyniku czego stwierdził, że nie zostało zgłoszone zakończenie budowy przez inwestora. Nie zgłoszono również zamiaru rozpoczęcia użytkowania. W trakcie kontroli ustalono, że pomieszczenie gospodarczo-garażowe nie było wykorzystywane jako warsztat samochodowy. W konsekwencji powyższych ustaleń PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, natomiast WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył D. M. (zwany dalej: "inwestor"). Postępowanie sądowe zakończyło się wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. postanowienia o umorzeniu postępowania (sygn. akt VII SA/Wa 293/11), z uwagi na cofnięcie skargi. W dniu [...] kwietnia 2011 r. inwestorzy (I. i D. M.) złożyli w organie I instancji zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. w K. wraz z wymaganymi dokumentami. W dniu [...] stycznia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło z WINB zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: "k.p.a.") orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego na działkach [...] i [...] położonych przy u. N. w K. Uzasadniając decyzję podał, iż w trakcie wielokrotnych kontroli na działkach inwestora nie stwierdził samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy, na co wskazywali skarżący. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2011 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania ww. budynku gospodarczo-garażowego wraz z wymaganymi dokumentami. W związku z powyższym, brak jest przedmiotu sprawy tj. w trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy, co w ocenie PINB uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 10, art. 7, i art. 77 k.p.a., poprzez pozbawienie stron postępowania czynnego w nim udziału oraz nie rozważenie całokształtu zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało nieuzasadnione przyjęcie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, iż organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień) bądź przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania). W niniejszej sprawie według organu występuje bezprzedmiotowość postępowania w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący podnosili wielokrotnie, że budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] jest użytkowany jako warsztat samochodowy. W trakcie kilkakrotnych kontroli PINB nie stwierdził samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego samo twierdzenie inwestora, iż kilkukrotnie dokonywał napraw własnych samochodów w swoim niewykończonym budynku gospodarczo-garażowym, nie stanowi o nielegalnym użytkowaniu obiektu jako warsztatu samochodowego. Ponadto PINB nie potwierdził zarzutów skarżących dotyczących użytkowania obiektu w ten sposób. Podał, iż inwestorzy złożyli w dniu [...] kwietnia 2011 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości wraz z wymaganymi dokumentami. Na powyższe organ I instancji nie zgłosił sprzeciwu. Wobec powyższego bezzasadne jest prowadzenie dalszego postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu jak też nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca (I. D.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania procesowego - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania oraz art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranych w sprawie dowodów. Wskazała, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. organ odwoławczy uchylając poprzednią decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał organowi I instancji jakie okoliczności winny być brane pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ocena dokonana w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie może budzić żadnych wątpliwości w tym zakresie, że inwestorzy nielegalnie przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu. Autor skargi podkreślił, że inwestor także przyznał, potwierdzając w treści protokołu kontroli z dnia [...] września 2011 r., iż pomieszczenia użytkuje do naprawy własnych samochodów. Dokonanie ww. ustaleń nakazywało rozważenie możliwości stosowania art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: "p.b."). Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy poza wydłużeniem okresu rozpoznania sprawy nie rozważył nawet możliwości zastosowania powołanego tej regulacji. Podniosła także, iż poza wnioskiem inwestora z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności mające wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie. Podała, że istota postępowania dotyczyła nie tylko użytkowania obiektu przez inwestora, ale także co do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Wskazała nadto, że podjęcie decyzji o umorzeniu wymaga ustalenia bezprzedmiotowości postępowania, która występuje gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania. Zdaniem skarżącej bezprzedmiotowość postępowania zarówno przedmiotowa jak i podmiotowa w niniejszej sprawie nie zaistniała. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. (data wpływu do organu I instancji) skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczo – garażowego położonego na działkach inwestora nr [...] i [...] w K. Nie sporne jest także, iż w odniesieniu do ww. inwestycji organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo – garażowego. Decyzja ta ma przymiot ostatecznej. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2011 r. inwestor zawiadomił organ I instancji o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania ww. budynku gospodarczo – garażowego. Ewidentna jest także okoliczność, że aby doszło do zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego, w pierwszej kolejności nastąpić musi użytkowanie danego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący postępowania prowadzonego z wniosku skarżących Sąd stwierdza, iż postępowanie to prowadzone było w sposób nieprawidłowy, bez uwzględnienia obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Przywołać w tym miejscu należy treść art. 59 ust. 7 p.b., zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Powołany przepis zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, iż procedowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, która jak wynika z regulacji art. 59 ust. 7 p.b. nie posiadała uprawnień do inicjowania postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, czy też zmiany sposobu użytkowania tego obiektu było niewłaściwe. Wniosek ten, jako pochodzący od podmiotu, który nie jest stroną postępowania o użytkowanie budynku nie wszczynał bowiem postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z regulacją art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Wniosek skarżących został złożony w dniu [...] czerwca 2009 r. a regulacja art. 61 a k.p.a. weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (dodana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zatem jeżeli w okresie do dnia 10 kwietnia 2011 r. organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 p.b., to rozstrzygając sprawę po tej dacie obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 Lex nr 1138117 oraz z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05 – Lex nr 289253). W sytuacji zatem, gdyby w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ I instancji stwierdził przystąpienie przez inwestora do użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia, czy też następnie zmianę sposobu użytkowania budynku miałby obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w tym zakresie. Nie mógł natomiast wszcząć tego postępowania na wniosek skarżących. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały dwie przesłanki, które uzasadniały zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie - brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (co potwierdzają oględziny budynku) oraz żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zaznaczyć przy tym należy, że organy w ogóle nie badały kwestii ustalenia stron postępowania i ograniczeń z tym związanych wynikających z przedmiotu sprawy. W tych warunkach zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu odwoławczego i organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 p.b., mającego wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia wskazań niniejszego wyroku zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt I sentencji wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a (pkt II sentencji wyroku), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a.