II OSK 3063/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1559/14 w sprawie ze skargi H.E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1559/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.E., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nakazał inwestorom G i A. G. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości przy ul. D.M. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie następujących zaleceń wynikających z opinii-ekspertyzy urządzeń grzewczo – kominowych z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]: (1) system kominowy do obsługi zainstalowanego kotła CO/CWu zks wyprowadzić po ścianie zewnętrznej 0,5 m powyżej dachu, (2) w systemie kominowym czerpnię powietrza wykonać bezpośrednio za ścianą, a odcinek pionowy komina wykonać w systemie kominów dwuściennych izolowanych, (3) instalację komina zlecić profesjonalnej firmie, (4) nowo zainstalowany system kominowy musi posiadać wymagane dopuszczenia oraz przedłożenie opinii kominiarskiej w zakresie prawidłowego funkcjonowania systemu wentylacji grawitacyjnej oraz przebudowanego systemu kominowego powietrzno-spalinowego po wykonaniu zakresu ww. robót. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia na wniosek H.E. i S. nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania H.E. i S.D. od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że G. i A. G. samowolnie wykonali roboty budowlane polegające na wymianie kotła gazowego, niektórych rur gazowych, wyprowadzeniu przez ścianę zewnętrzną rury odprowadzającej spaliny z kotła, wymianie grzejników w przedmiotowym lokalu, a z opinii – ekspertyzy przedstawionej przez inwestorów wynika, że roboty budowlane dotyczące systemu kominowego zostały wykonane nieprawidłowo. Stan faktyczny sprawy uzasadniał zatem nałożenie przez organ powiatowy na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących błędnego skierowania decyzji z dnia [...] października 2013 r. do G.G., lokatorki mieszkania nr [...], która z dniem 1 stycznia 2005 r. utraciła prawo do dysponowania tym lokalem (kserokopia wypowiedzenia umowy najmu w aktach sprawy) organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że G.G. była współinwestorem wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu, w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko powyższe zakwestionował w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. objęte skargą decyzje administracyjne organów obu instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), stwierdzając naruszenie przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Odwołując się do stanowiska orzeczniczego zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12, Sąd I instancji stwierdził, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Przez stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy należy rozumieć nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że o ile w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie ma podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to organ prowadzący takie postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wysnuć wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego. Bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 omawianej ustawy. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie tych organów do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 lipca 2015 r. złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Organ wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji uznanie, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem może obejmować wykazanie przez inwestora, według reguł ogólnych, prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zdaniem organu, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że przepis ten nie nakłada na organy obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uchyleniu decyzji organów nadzoru budowlanego, mimo braku podstaw do uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak oczywistości naruszenia tego przepisu, a w związku z tym skarga powinna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w wyniku błędnego uznania, że prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania pomijając kwestię braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy okoliczność ta pozostawała bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący organ podtrzymał wyrażane wcześniej stanowisko, w świetle którego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wystarczające jest jedynie ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W tym zakresie właściciel może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Stanowisko takie, według skarżącego, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 801/11; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10; z 16 listopada 2011 r., II OSK 1632/10). W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest jednoznaczny, która to okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu nieważnościowym. Niejednolitość poglądów orzeczniczych prezentowanych w odniesieniu do wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie pozwala przyjąć, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego wykładnia tego przepisu mogła zostać oceniona jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozstrzyganej sprawie sądowej kontroli instancyjnej podlegało stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające brak wad kwalifikowanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nakazującej inwestorom G. i A. G. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości przy ul. D.M. 38 w W. do stanu zgodnego z prawem. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący organ zarzucił Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że nałożenie na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem obejmuje obowiązek wykazania przez inwestora, według reguł ogólnych, prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co prowadziło następnie Sąd do błędnego założenia, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z pominięciem zbadania przez organy prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkować musi stwierdzeniem wydania tej decyzji w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując w całości stanowisko przyjęte w odniesieniu do zaznaczonej powyżej kwestii przez Sąd I instancji stwierdza, że skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest zasadny. W niniejszym postępowaniu sporna pozostaje abstrakcyjnie ujęta w skardze kasacyjnej kwestia obowiązku badania przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to kwestia dotycząca zagadnienia, co do którego po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się w zasadzie jednolita linia orzecznicza przyjmująca, że stwierdzona w ww. uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12; z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z dnia 10 września 2013 r., II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11). Przyjęte stanowisko orzecznicze opiera się na stwierdzeniu, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co rozumie się stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym sprowadzają się do ustalenia zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowalnych do stanu zgodności z prawem. Dokonując tych ustaleń organy nie mogą pomijać, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Możliwość wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jedynie ułatwienie dowodowe, gdyż złożenie takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego), w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenie, w przypadkach wskazanych w ustawie, nie jest kwestią tylko formalną, ponieważ oświadczenie to składa się dlatego, żeby wykazać spełnienie warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy. W pozostałych przypadkach inwestor nie może wykazać prawa do dysponowania nieruchomością składając oświadczenie, co oznacza, że posiadanie tego prawa powinno być ustalone w tych przypadkach na "ogólnych" zasadach, a więc na podstawie dowodów (wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14). Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności i w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości. Uwzględnienie owego charakteru prawa zabudowy jako pochodnego prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), uzasadnia przyjęcie, że pośrednio zakotwiczone jest ono w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26). W związku z powyższym przyjmuje się, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu omawianej uchwały. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 10 września 2013 r., II OSK 887/12), przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 320/14). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność prezentowanego w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiska o braku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w warunkach braku pewności, czy adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z: 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; 17 marca 2016 r., II OSK 1796/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1866/14; 19 kwietnia 2016 r., akt II OSK 1972/14; 23 czerwca 2016 r., akt II OSK 222/16). Z powołanych względów przywołany w podstawie kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowią usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnego zaklasyfikowania dokonanej przez organy wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęcie, iż przesłanka nieważności decyzji nie zachodzi w przypadku przepisu, który ma charakter niejednoznaczny i ocenny nie wynika z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Normatywny charakter tej przesłanki wypracowany został w drodze wykładni tego przepisu uwzględniającej funkcję ochronną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przepisu mającego przeciwdziałać negatywnym skutkom wynikającym w stosunku do organu administracji publicznej stosującego prawo. W drodze wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjęto, że przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest wyłączona w przypadku przepisu, którego treść jest wątpliwa i niejednolicie rozumiana, a więc gdy zastosowanie danego przepisu wymaga zabiegów interpretacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczone zastosowanie przypisać należy tej zasadzie w sytuacji, gdy określony wynik wykładni przyjęty przez organ nie wynika z wątpliwości interpretacyjnych, ale z negowania wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, która w pewnych przypadkach przybiera formę kontestacji. Tak zaś należy postrzegać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu przyjmującego, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakłada na organy obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane jeśli się zważy, że w dacie wydawania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzji, która stanowiła przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyrażane było przeciwstawne stanowisko, które aktualnie stanowi wskazaną na wstępie ugruntowaną linię orzeczniczą. W sposób uprawniony należy przyjąć, że w dacie wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy organ ten powinien znać stanowisko interpretacyjne poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, a zatem pogląd, iż stwierdzenia braku podstawy do żądania przedłożenia oświadczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie można utożsamiać z brakiem podstaw dla organu do badania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to wyrażono bowiem w orzeczeniu opublikowanym w zbiorze urzędowym wydawanym przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 42 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Należy ponadto dostrzec, że w orzecznictwie sądów administracyjnych po dacie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., a zarazem w okresie zbieżnym z datą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzji z [...] października 2013 r., omawiana kwestia nie mogła być uznana za budzącą istotne wątpliwości interpretacyjne, gdyż stabilizować zaczęła się linia orzecznicza wypierająca stanowisko orzecznicze przyjęte w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach z lat wcześniejszych, która z obowiązków organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wyłączała obowiązku badania legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/13; z 3 marca 2013 r., II OSK 2180/13; z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 26 czerwca 2013 r., II OSK 2091/12; z 10 września 2013 r., II OSK 887/12 a także prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r., VII SA/Wa 258/13; z 29 października 2013 r., VII SA/Wa 924/13). W tych warunkach wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] października 2013 r. nakazującej G. i A. G. doprowadzenie lokalu mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem z pominięciem zbadania, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiło, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, kwalifikowane naruszenie prawa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane okazał się zatem również niezasadny. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.